선거론 제2강. 선거의 구분과 기능 신라대학교 국제관계학과 교수 이 동 윤.

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1 선거론 제2강. 선거의 구분과 기능 신라대학교 국제관계학과 교수 이 동 윤

2 1. 선거의 기본 원칙 ○ 거시적인 차원에서 ‘선거제도’는 “선거에 관한 법률 및 각종 규정에 명시된
일련의 규칙과 절차, 그리고 선거의 진행과정”을 총칭 ○ 선거 및 선거제도의 기능과 구분은 선거의 기본원칙이나 목적, 기능성과 진행방법 등을 고려하여 다양한 형태의 구분이 가능하다. 1) 제한선거 vs. 보통선거  - ‘보통선거’란 “특별한 결격 사유가 없는 한 모든 국민들이 일정한 연령에 도달 하면 자동적으로 모두가 선거권을 갖는 선거제도”  - ‘보통선거’는 “재산이나 사회적 신분, 인종, 성별, 교육 수준 등에 관계없이 헌법이나 법률이 정한 최소한의 자격요건(연령, 시민권, 정신적 판단력 등)을 갖춘 모든 국민에게 선거권을 부여하는 것을 원칙으로 한다.”     예] 현재 한국 등 자유민주주의 국가들의 선거제도는 대부분 보통선거  - 반면 ‘제한선거’란 “선거권을 갖기 위해 법에 의해 정해진 특정한 자격 기준이 부여되는 선거제도”를 의미 1. 선거의 기본 원칙

3     예] 1946년 독립 이전 필리핀의 선거제도: 재산 정도, 읽기와 쓰기 능력, 공직
경험의 유무, 그리고 남녀의 성별 차이 등에 따라 선거권 제한    예] 서구 민주국가들의 경우에도 전국적 차원에서 여성에게 투표권을 처음으로 부여하기 시작한 것은 그렇게 오래 된 일이 아니다.  - 소극적 제한: 정신적 장애인, 무능력자 등 금치산자와 시민권이 없는 자는 선거권 제한  - 적극적 조건: 재산, 납세, 교육 등에 따른 자격 기준 2) 불평등선거 vs. 평등선거  - ‘평등선거’란 “각각의 선거인이 평등하게 1 표의 투표권을 행사하는 선거제도” (평등선거는 표의 가치를 평등하게 인정한다는 의미)  - ‘평등선거’는 “모든 투표자에게 동등한 권한(1인 1표의 가치)을 부여하는 것을 원칙으로 한다.”     예] 모든 민주주의 국가는 대부분 평등선거를 지향하지만, IMF, 유럽의회 등과 같이 특정한 목적을 위해 인구 기준 혹은 경제적 지분에 따라 1인이 갖는 표의 숫자나 1표의 가치가 서로 다를 수 있다.  - ‘불평등선거’는 “특정 기준에 입각하여 한 표의 가치가 서로 다르거나 선거권이 불평등하게 주어지는 선거제도” 

4 3) 간접선거 vs. 직접선거  - ‘직접선거’란 “국민이 대표자를 직접 선출하는 선거제도”, “간접선거에 의해 국민 의 의사와 결정이 중간 선거인에 의해 왜곡되는 현상을 피하고자 하는 원칙”  - 근대 민주주의는 모든 국민들이 선거에 참여하여 직접적으로 그 지도자를 선출 하는 것이 기본 원칙, 그러나 상황에 따라 그렇지 않은 국가들도 존재     예] 미국의 대통령선거인단: 직접선거의 비효율성을 막기 위한 차선의 선택  - 흔히 간접선거는 미국 등과 같이 대통령선거에서 국민들은 대통령 선거인단을 선출하고, 이들 선거인단이 대통령을 선출하는 것을 의미한다.     예] 한국의 경우 과거 박정희 시대나 전두환 정권: 제도의 왜곡 4) 공개선거 vs. 비밀선거  - ‘공개선거’는 “투표자가 어떤 선택을 하였는지를 모두가 알 수 있도록 공개적 으로 투표하는 선거제도” - 반면 ‘비밀투표’는 “무기명 투표를 통해 투표자의 선택을 아무도 알지 못하도록 비밀을 보장하는 선거제도” ※ 선거제도는 제한선거로부터 보통선거, 불평등(차등)선거로부터 평등선거, 간접선거로부터 직접선거, 공개선거로부터 비밀선거로 발전

5 2. 선거의 기능 ○ 선거는 정치과정이 필요로 하는 다양한 기능을 복합적으로 수행, 선거의 기능은
선거제도에 의해 조건지어진다. 1) 민주적 경쟁선거의 기능 ① 상향기능(bottom-up function): 유권자는 경쟁하는 정치엘리트들의 논리와 프로그램을 고려하여 선택하는 존재이며, 유권자의 한 표 한 표가 곧 사회적 선택을 결정하는 가장 중요한 요인이라는 시각     ⅰ) 대표성 부여: 대의민주주의 원리에 따른 대표의 선출     ⅱ) 평가와 선택: 선거를 통해 정부와 정책을 평가하고 선택     ⅲ) 정부의 구성: 선거를 통해 누가 정부를 구성하고 통치할 것인가를 결정     ⅳ) 정책의 결정: 민주주의 국가에서 선거는 정부 정책에 실질적 영향을 미침. ② 하향기능(top-down function): 선거는 통치엘리트의 권력과 권위를 정당화 하고 강화해 주는 제도적 장치에 불과하다는 시각     ⅰ) 정통성 부여: 정부가 합법적 절차를 구성되었다는 사실을 제도적으로 보장     ⅱ) 엘리트 강화: 선거는 최소한의 시간과 재원을 통하여 국민을 동원하고 통치 엘리트의 권력과 권위를 효율적으로 강화

6 ③ 교환기능(exchange function): 엘리트는 유권자의 수요에 응함으로써 권위를
획득, 유권자는 권위를 인정하고 복종하는 대신 엘리트에 대한 영향력을 유지한 다는 논리에 따라 선거는 정부의 권위를 확립해 주는 동시에 그 권위가 남용되는 것을 견제하는 기능을 갖는다는 시각   ⇒ 제로 섬(zero-sum)의 갈등이 아닌 사회적 통합 기능 강조     ⅰ) 유권자 교육: 선거는 엘리트와 유권자에게 정치교육의 기회를 제공     ⅱ) 정당에 대한 영향: 선거는 정당의 정책결정에 유권자 의지가 반영되는 통로 2) 선거의 기본적 기능 ① 정치적 충원: 민주주의 국가에 있어서 선거는 정부 공직을 정치적으로 충원하는 가장 보편적인 방법, 국민투표(referendum)의 경우는 예외적으로 하더라도 선거는 다양한 공직 후보를 국민들이 선출하여 정치에 충원하는 가장 일반적인 정치과정(상향). ② 정부 형성과 통제: 선거제도와 선거 결과는 정부구조와 형성에 지대한 영향을 미치며(선거제도의 유형에 따른 정부구성 및 정치구조의 변화), 정치인들은 국민들의 투표행태와 결과에 따라 그들의 행동에 제약을 받는다. 따라서 선거는 정부와 국민 사이의 “견제와 균형”(check and balance)의 역할 수행(상향).

7 ③ 대표성과 정당성 제공: 선거가 공정하고 경쟁적으로 치러진다는 전제 하에서
선거는 그 후보의 선출과정을 통해 대표성을 제공, 선거를 통해 선출된 공직자는 권력의 정당성을 인정받는다. 대표성과 정당성의 기능이야말로 선거제도가 갖는 가장 대표적인 기능(하향). ④ 정책평가: 국민들은 선거를 통하여 현 정부의 각종 정책 수행에 대한 공과를 투표를 통해 평가, 이러한 투표결과는 당연히 차기 정책결정에 영향을 미치기 마련이며, 따라서 선거는 정책적 환류(feed back) 기능을 담당(상향). ⑤ 정치사회화 (정치교육): 선거에 참여하는 정당 및 각종 공직 후보들은 그들의 선거유세 과정에서 정치적 토론과 평가, 다양한 계몽활동 등을 통하여 결과적 으로 국민들의 정치교육과 정치사회화를 유도. 선거제도의 규범과 절차를 경험 하고 잘 수행하는 것이야말로 민주정치의 가장 효율적인 교육장(교환). ⑥ 정치적 통합: 선거는 국민들 사이에 다양하게 분산된 정치적 욕구들을 어느 정도 하나로 집약하고 통합시키는 기능을 수행, 각 정당과 후보자마다 다양 하게 대표하는 정책공약이 유권자들의 선택을 통하여 하나로 집약되고 통합 (상향·교환).

8 2. 선거제도의 구분 1) 직접선거와 간접선거 (선거 방법에 따라)
- 직접선거는 국민이 직접적으로 투표에 참여하여 공직후보를 선출하는 선거제도 - 간접선거는 국민이 먼저 공직후보에 대한 선거인단을 선출, 선거인단이 다시 공직후보를 선출하는 선거제도    예] 과거 한국의 통일주체국민회의(유정회)나 대통령선거인단        인도네시아의 국민협의회(MPR): 국회의원(DPR)+지역대표의원+군경대표 2) 총선거, 재선거, 보궐선거 (선거 목적에 따라) ○ 총선거(general election): 선거권을 가진 모든 일반 국민들이 선거에 참여 하여 대표자(의회의원)를 선출하는 선거제도  - 대통령제의 경우 총선거를 의미하는 국회의원선거는 일반적으로 의원의 임기가 만료되기 직전에 치러지며, 의원내각제의 경우 의회의 잔여 임기와 관계없이 총리가 불신임되거나 의회가 해산되면 총선거가 실시된다.  - 대다수 국가는 총선거를 통해 전체 의원을 새롭게 선출, 일부 국가들은 의회의 안정성과 연속성을 보장하기 위해 일정 기간을 정하여 의원의 절반 혹은 일부만 교체하는 방식으로 선거제도 운영(예] 미국, 필리핀 등)

9 ○ 재선거(re-election): 총선거가 실시된 이후 당선 무효나 선거 자체의 무효
사유가 발생하였을 때 다시 실시되는 선거제도     예] 한국의 경우 당선이나 선거 무효 판결, 당선인의 임기 개시일 이전 사망, 피선거권의 상실 등의 경우에 재선거가 실시 (대부분 선거법 위반에 따른 법원의 판결 결과에 따라 재선거 실시) ○ 보궐선거(by-election): 의원이 그 직책을 사퇴하거나 사망 등 부득이한 사유 로 의정활동을 수행할 수 없는 경우 이를 보충하기 위하여 실시되는 선거제도     예] 대개 1인 선거구의 경우 의석의 공석이 발생할 경우 보궐선거를 실시, 다석 선거구의 경우 결원이 발생하였을 경우 의원직을 대신할 ‘대리인’을 총선 때 함께 정해 놓고 그 직책을 대신하게 하기도 한다. 3) 다수대표제와 비례대표제 (선출방법에 따라) ○ 다수대표제: 선거구에서 총 유효투표의 다수를 획득한 후보가 당선되는 선거제도 로서 단순다수제(simple plurality)와 절대다수제(majority)로 구분 ○ 비례대표제: 한 선거구에서 여러 정당이 경합하는 경우 정당이 획득한 투표수 (득표율)에 비례하여 정해진 규칙에 따라 의석을 배분하는 선거제도

10 4) 소선거구제와 중대선거구제 (선거구제에 따라)
○ 소선거구제: 한 선거구에서 1명의 후보만이 선출되는 선거제도  - 장점: * 한 사람에게만 투표할 수 있기 때문에 후보자의 선택이 신중해진다. * 유권자들의 정치교육 수준이 낮아도 투표방법이 단순하기 때문에 선거제도와 목적을 이해하기 용이하다. * 유권자가 후보자의 인물과 식견을 잘 판단할 수 있다(지역이 협소하기 때문) * 각 지방의 실정과 지역 주민의 의사를 잘 아는 후보가 당선된다. * 정당정치를 공고히 하고 군소정당의 난립을 막아 양당제를 육성한다. (이론적으로 그러하나, 현실적으로 반드시 그런 것은 아니다) * 선거구가 협소하여 선거자금이 적게 든다(단, 일본, 태국 등은 중선거구가 선거비용이 많이 든다는 이유로 소선거구제로의 개정을 추진). * 선거관리가 용이하다(공영제 포함).  - 단점: * 사표의 대량 발생으로 득표율과 의석비율의 커다란 격차가 발생한다. * 지방 세력가나 현직 의원에게 보다 유리하며, 정치신인에게는 불리하다. * 지역구가 강화되어 전국대표가 아닌 지역대표의 역할을 수행하는 의원 선출 * 유권자의 선택의 폭이 좁아진다.  

11 ○ 중대선거구제: 한 선거구에서 2인 이상 다수 후보자들이 선출되는 선거제도로서
흔히 한 선거구에서 2~5인의 후보를 선출하는 선거구제를 ‘중선거구제’라 지칭  - 중대선거구의 경우 소선거구제와 장․단점 반대  - 특히 소선거구제와 대선거구제(광역선거구제)의 장․단점을 모두 통합한 것이 중선거구제(장․단점의 통합이 아니라 단점의 통합이 이루어질 수도 있다) 5) 단기투표제와 연기투표제 (표기 방법에 따라) ○ ‘단기투표제’: 말 그대로 투표용지에서 1인의 후보만을 선택하는 표기방법  - 일반적으로 단기투표제는 다수대표제에 입각하여 한 선거구에서 1명의 대표를 선출하는 소선거구제에서 많이 활용. 단, 모든 다수대표제 소선거구제가 반드시 단기투표제를 활용하는 것은 아니다.  - 비교적 가장 단순하게 대표자를 선출하는 방법 ○ ‘연기투표제’: 소속 선거구에서 정해진 숫자만큼의 후보자에게 기표하는 방식 혹은 선호투표제를 의미  - 기본적으로 연기투표제는 한 선거구에서 여러 명을 선출하는 중대선거구제에서 많이 활용

12  - 연기투표제는 유권자들의 선호도를 보다 정밀하게 반영하기 위한 선거제도
※ 단기이양식 투표(單記移讓式: Single Transferable Votes): 말 그대로 의석 산정에 기여하지 못한 표, 즉 잉여표(剩餘票)나 사표(死票)를 투표자가 표시한 선호도의 순서에 따라 다른 후보자에게 이양함으로써 유권자의 의지를 최대한 반영하고자 하는 선거제도, 주로 정당명부제나 비례대표제에서 많이 활용 6) 기명제와 기표제 (표기 방법에 따라) ○ 기명제: 투표용지에 후보자의 이름을 직접 쓰는 방식의 투표방법을 의미  - 필리핀은 처음 선거제도가 도입된 이후 계속 기명제 방식을 고수  - 이에 따라 필리핀의 선거는 유권자들의 자질을 평가하는 엄격한 자격 기준 존재 ○ 기표제: 후보자의 해당란에 정해진 기표를 하여 투표하는 선거방식  - 예를 들어 한국, 일본의 경우 붓뚜껑을 통한 기표, 미국의 경우 펀칭기계 사용, 인도네시아의 경우 송곳 펀칭 등을 통해 기표가 이루어진다.

13 필리핀의 기명식 투표용지

14 인도네시아의 투표용지

15 인도네시아의 투표방법

16 태국의 투표용지

17 7) 강제투표제와 자유투표제 (투표 의무에 따라)
○ 자유투표제: 유권자의 자유 의지에 따라 투표참여 여부가 이루어지는 선거제도 ○ 강제투표제: 의무투표제를 의미하며, 선거인의 기권 방지나 투표율 저하를 막기 위한 조치로 활용(예] 태국의 경우 의무투표제 실시, 투표 불참에 벌금 부과)