한국 사회와 정치 제10강. 한국의 지방자치와 지방정치 신라대학교 국제관계학과 교수 이 동 윤

1. 지방자치의 정치적 의미 ○ 지방자치는 민주주의의 원천(源泉)에 비유  - 제임스 브라이스(James Bryce): 지방자치는 민주주의의 가장 훌륭한 학교 이자, 가장 훌륭한 보증인(Bryce 1921, 133)  - 지방자치는 정치과정의 민주화를 구현하고 풀뿌리 민주주의를 실천함으로써 민주정치의 토대를 튼튼히 하고, 국민의 자치능력과 민주주의 양식을 배양하는 민주정치의 교육장 ○ 지방자치의 기능적 역할  - 지방자치는 국정의 전제화(專制化)에 대한 방파제 구실을 하고, 자치단체가 일정한 지역에 한정되어 서로 자율적인 활동을 수행함으로써 중앙정부의 정권 교체 및 정치변동에 의해 파생되는 정치적 혼란을 방지하며, 당리당략의 폐단을 방지하는 역할 수행  - 지방자치는 문화적․전통적으로 지방색을 달리하는 지역 주민들의 정치적 욕구와 지역감정을 해소하고 지역 간 선의의 경쟁을 유발함으로써 지역발전에 이바지

2. 한국 지방자치의 역사 ○ 한국에 있어서 지방자치의 원형(原型)은 고려시대의 사심관제도(事審官制度)나 조선시대 향직제도(鄕職制度)까지 고려 ○ 한국의 지방자치는 1945년 해방과 더불어 미군정이 일제의 식민 지배를 위한 지방편제인 도회(道會), 부회(府會), 읍회(邑會) 등을 폐지하고, 이를 대신하는 몇 가지 지방자치 법령을 공포함으로써 민주주의 원칙에 입각한 지방자치 개념과 지방편제 형성 ○ 현대적 의미의 지방자치제도 시행  - 한국의 지방자치는 최초 1952년 4월 시․읍․면 의회 의원선거와 5월 도의회 의원선거가 연이어 실시됨으로써 현대적 의미의 지방자치선거 시작  - 그러나 당시 지방자치는 지방의회로 한정되어 있었으며, 그나마 1956년 지방 의회선거에 뒤이어 1960년 12월 시․도지사와 지방의회를 포함하는 지방자치 선거가 연이어 실시되었으나, 1961년 5․16 군사쿠데타가 발생으로 지연  - 한국에서 본격적인 의미의 지방자치는 1991년 3월과 6월 전국 시․군․구 지방 의회선거와 시․도 지방의회선거가 실시되고, 1995년 6월에 전면적인 지방자치 를 의미하는 전국동시지방선거가 실시되면서부터 시작

출처: 중앙선거관리위원회 역대선거정보시스템. Http://www.nec.go.kr [표 10-1] 한국의 역대 지방자치선거 현황 선 거 명 선 거 일 지방자치단체수 선거 실시 단체수 정 수 시․읍․면 의회의원선거 1952.04.25 1,542 1,397 17,559 도 의회의원선거 1952.05.10 9 7 306 1956.08.08 1,491 1,458 16,961 시․읍․면장선거 580 도  의회의원선거 1956.08.13 10 437 1960.12.12 487 1960.12.19 1,518 1,468 16,909 1960.12.26 서울시장․도지사선거 1960.12.29 구․시․군 의회의원선거 1991.03.26 3,562 4,304 시․도 의회의원선거 1991.06.20 866 제1회 전국동시지방선거 1995.06.27 4,885 5,758 제2회 전국동시지방선거 1998.06.04 4,347 4,428 제3회 전국동시지방선거 2002.06.13 4,331 4,414 제4회 전국동시지방선거 2006.05.31 3,581 3,867 출처: 중앙선거관리위원회 역대선거정보시스템. Http://www.nec.go.kr

3. 한국의 지방선거제도와 선거과정의 변화 1) 한국 지방선거제도의 변화 ○ 한국의 현행 지방선거제도는 행정구역의 편제에 따른 선거구제를 기반으로 한 단순다수대표제를 근간으로 형성  - 지방의회선거의 경우 지역구제와 더불어 정당명부식 비례대표제 병행 실시  - 시․도지사를 선출하는 광역단체장선거와 시․군․구 단체장 선출을 위한 기초단 체장선거의 경우 행정구획에 따른 선거구제와 단순다수대표제 실시  - 시․도의회의원 선출을 위한 광역의회의원선거의 경우 행정구획에 따른 중선거 구제에 비례대표제가 병행되어 실시  - 시․군․구의회의원을 선출하는 기초의회의원선거의 경우 지난 제4회 지방선거 부터 지역구 선출이 중선거구제로 바뀌고 정당명부식 비례대표제가 함께 실시 ○ 지방선거에 있어서 비례대표제 논란  - 한국의 현행 공직선거법은 지방의회선거에 있어서 중선거구 지역구제와 정당명 부식 비례대표제를 병행하여 실시하도록 명기

 - 1995년 제1회 전국동시지방선거가 실시될 당시, 비례대표제 실시를 둘러싸고 정당의 비례대표 후보 추천에 따른 지방자치의 정치화와 지방정치의 중앙 예속 화, 정당 공천을 둘러싼 잡음과 선거 과열 등을 이유로 반대론 대두  - 2002년 제3회 지방선거부터 광역의회선거에 한해 지역구제와 더불어 정당명 부식 비례대표제의 병행을 통한 1인 2표제의 전격적 도입  - 2006년 제4회 지방선거부터 기초의회선거까지 지역구 중선거구제와 정당명 부식 비례대표제에 입각한 1인 2표제 확대 실시  - 특히 2002년 지방선거부터 광역의회선거의 정당명부식 비례대표제의 경우 여성 후보를 50% 이상 반드시 공천하도록 규정함으로써 여성할당제 시행 ○ 지방선거에 있어서 정당공천제 논란  - 지방선거에서 정당공천을 허용하는 문제는 1995년 제1회 전국동시지방선거가 시작될 당시부터 논란 지속:  - 지방선거의 정당공천 배제 주장: 지방자치의 탈정치화, 중앙정치에 대한 지방 선거의 예속화, 공천장사로 상징되는 부정부패 방지 등  - 지방선거의 정당공천 허용 주장: 현실적인 문제점을 인정하더라도 민주주의 원칙에 있어서 정당 본연의 목적 수행과 공직후보에 대한 정보 제공, 지방정치와 중앙정치의 연계성, 정당정치의 제도화 등 필요  - 이에 따라 2002년 제3회 지방선거부터 점진적 도입, 2006년 제4회 지방선거 부터 전면 도입

[표 10-2] 역대 전국동시지방선거 정당별 선거 결과 (1995년~2006년) 2) 한국의 지방선거 과정 [표 10-2] 역대 전국동시지방선거 정당별 선거 결과 (1995년~2006년)   민자당(95) 한나라당 민주당 국민회의 (98) 자민련 국민중심당 (06) 국민신당 민주노동당 미래연합 열린우리당 무소속 소  계 제1회 (1995) 광역단체장 5 4 2 15 기초단체장 70 84 23 53 230 광역의원 284 353 86 152 875 기초의원 - 4,541 제2회 (1998) 6 16 74 29 1 44 232 224 271 82 39 616 3,489 제3회 (2002) 11 140 30 431 121 26 609 광역의원(비례) 36 22 9 73 3,485 제4회 (2006) 12 155 20 7 19 519 71 13 33 14 655 38 10 78 1,401 233 56 52 543 228 2,513 기초의원(비례) 220 43 87 375

4. 한국 지방선거의 문제점과 향후 과제 1) 선거제도의 문제점과 향후 과제 ○ 한국의 지방선거제도의 대표성 문제  - 선거제도가 유권자의 다양한 정치적 의사를 대표하는 문제는 표의 등가성과 선거구 획정 문제와 깊은 관련  - 1987년 민주화 이후 한국의 지방선거는 소선거구제와 단순다수대표제를 기반 으로 하여 중선거구제와 비례대표제, 특히 정당명부식 비례대표제가 가미되는 방식으로 발전  - 아직까지 각 선거구마다 인구 편차가 극심하여 선거구 획정에 대한 논란 제기 ○ 정당공천제에 따른 지방정치의 중앙정치 예속화 문제  - 2002년 제3회 지방선거부터 광역의회선거에 정당명부식 비례대표제가 도입된 이래 2006년 제4회 지방선거에서 기초의회선거까지 중선거구제와 정당명부식 비례대표제에 따른 정당공천제 도입  - 선거 결과, 선거제도 개정의 목적과 다른 방향으로 표출되어 여성후보의 당선도 낮고, 정당 간 지역구도나 지역주의 투표행태를 극복하지 못함.  - 정당공천제의 확대가 지방선거의 중앙정치 예속화를 확대시켰다는 비판도 존재

○ 한국 지방선거의 가장 큰 문제점은 낮은 투표율 2) 선거과정의 문제점과 향후 과제 ○ 한국 지방선거의 가장 큰 문제점은 낮은 투표율  - 한국의 지방선거 투표율은 대통령선거나 국회의원선거에 비해 지속적으로 낮은 수준에 머물러 있는 형편: 유권자들의 낮은 관심과 더불어 정보 불충분 등 이유   제1회 (1995.06.27) 제2회 (1998.06.04) 제3회 (2002.06.13) 제4회 (2006.05.31) 서울 66.2 46.9 45.8 49.8 부산 46.7 41.8 48.5 대구 64.0 46.8 41.4 인천 62.0 43.2 39.3 44.3 광주 64.8 45.1 42.3 46.3 대전 66.9 44.5 49.4 울산 - 57.6 52.3 52.8 경기 63.2 50.0 44.6 강원 74.8 64.3 59.4 58.7 충북 72.7 61.0 55.8 54.7 충남 73.8 59.5 56.2 전북 73.7 57.8 55.0 57.9 전남 76.1 68.2 65.6 경북 76.8 64.9 60.4 61.5 경남 73.1 61.1 56.5 제주 80.5 68.9 67.3 평균 68.4 52.7 48.9 51.6

○ 정치자금 및 선거비용과 관련된 각종 폐단  - 선거비용에 대한 각종 법규에도 불구하고, 매번 지방선거가 치러질 때마다 무분별한 공약 남발과 돈 선거에 대한 비판 제기  - 특히 돈 선거의 후유증으로 재선거가 치러져 지방행정이 마비되는 사태 초래 ○ 지방정치에 대한 중앙정치의 영향력  - 한국의 지방선거는 중앙정치의 세력 판도에 영향을 미친다는 인식 아래 여당은 정치적 지지를 재확인하기 위한 수단으로, 야당은 야당대로 정부와 여당에 대한 중간평가로 규정하여 지방선거를 중앙정치의 연장선으로 이용  - 지방선거 본연의 정치적 목적은 사라지고, 중앙정치의 정치적 이슈와 쟁점들이 지방선거를 압도 ○ 지방선거의 지역주의 투표행태  - 제1회 지방선거부터 제4회 지방선거까지 지역적 지지기반에 입각한 정당의 지역주의 선거전략과 유권자들의 지역주의 투표행태 지속  - 특정 정당이 특정 지역에서 광역단체장부터 기초의회까지 모두 장악하는 일당 독점의 기관구성 표출

- 현실적으로 지방자치단체의 재정자립도는 지방에 대한 중앙정치의 영향력과 밀접한 상관관계 존재 3) 지방자치 운영상의 문제점과 향후 과제 ○ 지방자치단체의 낮은 재정자립도  - 현실적으로 지방자치단체의 재정자립도는 지방에 대한 중앙정치의 영향력과 밀접한 상관관계 존재   2001년 2002년 2003년 2004년 2005년 2006년 2007년 서울 95.6 95.9 95.5 96.1 94.3 90.5 부산 74.4 69.7 74.9 75.6 73.4 70.2 62.9 대구 75.3 69.2 76.4 73.2 73.9 70.7 63.9 인천 77.7 74.6 75.9 70.0 69.8 광주 63.6 61.6 63.0 59.8 60.6 57.5 54.2 대전 73.6 75.0 72.8 72.1 울산 67.1 71.6 69.6 69.9 65.7 68.4 경기 78.0 76.5 78.8 76.2 75.2 강원 29.8 28.0 26.7 28.9 27.5 28.3 충북 36.5 32.9 31.4 31.3 31.7 33.3 충남 30.5 28.4 32.7 35.3 36.9 전북 27.7 26.3 25.6 25.9 25.1 23.9 23.5 전남 22.0 20.8 21.0 21.1 19.9 20.2 20.1 경북 30.1 29.2 29.4 29.6 27.8 경남 39.5 36.3 37.2 38.3 37.5 38.8 39.1 제주 33.6 36.6 37.4 34.7 39.3 33.8 26.4 전국 57.6 54.8 56.3 57.2 56.2 54.4 53.6

○ 한국 정당정치의 낮은 제도화 수준  - 지방정치가 중앙정치에 예속되는 것은 결국 제도적 수준이 낮은 한국의 정당 정치와도 긴밀한 상관관계가 있다.  - 한국의 정당들은 정치지도자를 중심으로 한 중앙집권적 의사결정 구조를 형성 하고 있으며, 지방 당원들의 자발적 참여에 입각한 지방정치의 활성화가 어려운 실정  - 중앙당 공천에 따른 공천 따기 내부 경쟁이 가속화되고 있으며, 광역단체장 이나 기초단체장의 경우 중앙당으로부터 수직적으로 작용하는 명령체제를 벗어나지 못하는 실정