정부와 기업활동 제13주 강의안 제15장 산업안전 및 보건 규제 정부와 기업활동 제13주 강의안 제15장 산업안전 및 보건 규제 Private & Confidential 본 문서는 비공개문서로 사전승인 없이 외부에 일부 또는 전면 배포하는 것을 금합니다.
제15장 산업안전 및 보건규제 1. 서론 2. 규제의 이론적 근거 3. 명령지시적 규제수단 4. 시장유인적 규제수단 5. 산업재해보상보험제도 - 2 -
- 따라서 감정보다는 합리적인 생각으로 산업안전 및 보건 규제 문제에 보다 신중하게 접근해야 할 필요가 있음. 서론 - 작업장에서의 안전과 보건(workplace safety and health)의 확보를 위한 규제는 서구 국가에서 가장 오랜 전통을 가지고 있고 정부규제의 원형을 이루어 왔음. - 그러나 산업안전 및 보건 확보를 위한 규제의 효과성에 대한 많은 연구들은 한결같이 이 규제가 산업재해의 예방에 별로 기여하지 못하고 있음을 지적하고 있음. - 따라서 감정보다는 합리적인 생각으로 산업안전 및 보건 규제 문제에 보다 신중하게 접근해야 할 필요가 있음. - 3 -
- 우선 작업장에서의 위험에 대한 정보는 극히 제약되어 있음. 2. 규제의 이론적 근거 - 경제이론적으로 볼 때 만일 노동시장이 잘 기능하고 있다면 산업재해의 문제는 시장을 통하여 가장 효율적인 방법으로 해결될 수 있음. 왜냐하면 이 시장에서 사업주는 안전사고 및 직업병 예방에 소요되는 비용과 작업장 위험에 따르는 추가임금의 합계를 최소화하려고 할 것이기 때문임. - 그러나 실제에 있어서 작업장 안전 및 보건 문제가 시장기능에 의하여 경제효율적으로 해결되기 어려움. 이는 근본적으로 산업안전 및 보건 문제가 다음의 두 가지 시장실패(market failure) 요인을 극복하기 어렵기 때문임. 2.1 위험정보의 불완전성 - 시장이 완전하게 기능하기 위해서는 사업주와 근로자 쌍방이 위험(risk)의 크기와 이 위험을 제거하는 데 소요되는 비용의 크기에 대하여 잘 알아야 함. 그러나 위험정보는 다음과 같은 이유로 불완전함. - 우선 작업장에서의 위험에 대한 정보는 극히 제약되어 있음. - 다음으로 작업장 위험에 관한 정보가 유용한 것이 되기 위해서는 사업주와 근로자 모두에게 이러한 정보가 이해될 수 있는 형태로 공급되어야 하나, 사고위험에 대한 정보는 그러하지 못함. - 작업장의 위험정도에 따른 추가임금(wage premium)이 작업장별로가 아니라 산업 또는 업종별로 고려되고 있다는 것도 위험에 대한 정보가 갖고 있는 중요한 문제 가운데 하나임. - 4 -
- 산업재해의 경우 외부효과는 주로 금전적 외부효과(financial externalities) 문제를 발생시킴. 2.2 외부효과 - 산업재해의 경우 외부효과는 주로 금전적 외부효과(financial externalities) 문제를 발생시킴. - 산업재해에 따른 비용은 당사자만의 문제가 아니라 전체사회에 비용을 초래하는 파급효과 또는 외부효과를 가짐. - 따라서 정부는 개개 사업장에서 사업주와 근로자가 느끼는 위험수준을 높여 줌으로써 산업재해를 줄이고 따라서 사회적 비용을 줄여야 할 필요를 느끼게 됨. 2.3 가부장적 고려 - 정부가 산업안전 문제에 개입하지 않을 수 없게 되는 중요한 이유는 정부의 가부장적(paternalistic) 고려와 관련됨. - 근로자가 작업장에서 당면하고 있는 위험은 보통 자기의 직접적이고 즉응적인 통제권 안에 들어 있지 않을 뿐만 아니라 보상도 간접적으로만 그에게 귀속된다는 점에서 각별한 배려가 필요하다는 것임. - 또한 고용관계에 있어서의 근로자의 협상력 열위(bargaining disadvantage)를 갖고 있기 때문에, 정부는 이들에게 보다 안전한 작업환경에서 일할 수 있는 권리를 보장해 주어야 할 필요가 있다는 것임. - 5 -
3. 명령지시적 규제수단 3.1 안전기준의 설정과 공장검사 - 作業場의 각종 위험으로부터 근로자를 보호하기 위한 방법으로서 가장 기본적이고 보편적으로 사용되고 있는 방법은 규제기관이 각종의 작업장 안전기준을 제정하여 고용주가 이를 지키도록 함으로써 안전사고를 예방하는 것임. - 기계의 안전설계 기준, 설치 장소 및 방법에 관한 기준, 가동방법에 관한 기준 등 안전기준들의 공통점은 그것이 모두 작업장의 물리적․공학적 안전기준(physical or engineering safety standard)의 확보에 그 초점이 맞추어져 있다는 것임. 이는 주로 규제기관 관료 및 관련분야의 전문가들이 가지고 있는 직업적 이념 또는 가치 때문이라고 볼 수 있음. - 모든 기준설정(standard setting)에 의한 규제의 경우가 그렇듯이 안전기준에 의한 산업안전 및 보건규제 역시 유사한 장단점을 가지고 있음. - 장점으로서는, 사업주가 안전사고의 예방을 위하여 수행해야 할 의무사항이 분명하게 제시된다는 점, 일반적인 사회통념에 잘 부합되고 따라서 정치적으로 설득력이 강하다는 점 등이 있음. - 단점으로는, 안전기준을 설정함에 있어서 어떠한 정도의 물리적 조건에서 안전사고를 막을 수 있는 것인지를 판별하는 일이 대단히 복잡하고 불분명함. 또한 수많은 업종에 따라 다양한 안전기준을 정해야 하기 때문에 엄청난 행정적 노력이 필요함. 마지막으로 안전기준이 적절하게 수립되었다고 할지라도 이러한 안전기준의 이행여부에 대한 공장검사(factory inspection)와 감시체제가 구비되지 않는 한 이 방법에 의한 규제의 효과는 극히 불확실함. - 6 -
3.2 보건기준과 공장검사 - 보건기준(health standard)은 근로자의 건강을 위협하는 요인들, 흔히 직업병(occupational diseases or job-related diseases)이라고 불리우는 보건사고를 야기시키는 여러 가지 요인들을 예방하기 위한 목적에서 행해지는 것임. - 보건기준에는 가스․증기․분진 등에 대한 기준, 방사선․유해광선․초음파․소음․진동․이상기압 등에 대한 기준 등 다양함. - 보건기준 역시 안전기준과 마찬가지로 강제적이고 경직적인 기준설정 방법에 의한 근로자의 보호수단인 한 위에서 고찰한 안전기준에서와 동일한 장단점을 그대로 가지고 있음.
4. 시장유인적 규제수단 - 작업장에서의 안전 및 보건문제는 모험에 따르는 비용과 편익이 각각 다른 사람에게 귀속된다는 데 그 기본적인 특성이 있음. 많은 경우에 모험으로 인한 편익은 소비자(그리고 고용주)에게 귀속되고 모험으로 인한 피해는 근로자가 지게 됨. - 이와 같이 어떤 모험행위로 인한 비용과 편익이 모두 근로자에게 귀속되지 아니할 때 근로자의 위험에 대한 판단과 모험행위의 수행에 대한 판단은 부적절하게 이루어질 가능성이 높음. 산업안전 및 보건과 관련하여 시장유인적 규제수단이 필요하게 되는 이유는 바로 여기에 있음. - 즉, 이와 같은 상황에서 규제기관은 사업주와 근로자가 비용과 편익을 올바르게 파악할 수 있도록 하기 위해 시장기구의 결함을 보완하는 제도적 장치를 갖춤으로써 작업장에서의 위험을 최소화시킬 수 있다고 보는 것임. 4.1 안전정보의 제공 - 작업장의 위험에 대한 정보의 제공은 산업안전 및 보건문제가 근본적으로 위해에 대한 근로자의 정보부족, 정보판단의 미숙, 그 밖의 무지로 인하여 비롯되는 것이라는 인식에 근거함. - 이 방법은 근로자에 대해 보다 많은 정보를 제공하고 교육훈련을 통하여 안전의식을 고취시키게 될 때 사고를 상당히 감소시킬 수 있다고 보는 것임. - 특히 각종의 정보 제공을 통한 근로자의 보호는 궁극적으로 근로자가 관계법령의 내용을 잘 알고 있어서 그것에 위반되는 행위를 관계당국에 고발할 때 비로소 실제적인 효과를 거둘 수 있음.
4.2 상해세의 부과 - 상해세(injury taxes)는 규제기관이 근로자의 작업상 상해에 대하여 사업주에 부과하는 부과금(또는 세금)임. 상해세는 환경규제에 있어서 규제기관이 오염배출기업에 대하여 부과하는 부과금과 동일한 방법으로 작용하며 동일한 기능을 수행함. - 장점으로는, 첫째, 상해세는 경제적으로 효율성이 있는 산업안전 규제 방법임. - 둘째, 작업관행의 교정, 근로자에 대한 안전교육의 강화 등 산업재해를 줄이기 위한 노력의 범위는 기준설정에 의한 방법의 경우에 비하여 훨씬 넓음. - 셋째, 상해세 제도는 사업주가 산업안전재해를 감소시킬 수 있는 혁신적인 기술 개발노력을 기울이도록 유도함. - 넷째, 상해세 제도는 또한 집행이 용이하다는 장점이 있음. 상해세 제도하에서는 업체별 상해건수만 파악하면 되기 때문임. - 다섯째, 비록 위험한 작업장에서의 산업재해가 감소하지 않는다고 하더라도 상해세 제도는 순기능적으로 작용함. 왜냐하면 상해세 제도 하에서 그 제품가격은 상승하고 따라서 수요는 감소하게 되기 때문임. - 여섯째, 상해세 제도는 앞의 기준설정을 통한 규제의 대체적 방법으로 사용될 수도 있지만 이와 병행하여 보완적인 방법으로 사용될 수도 있음. - 한편 단점으로는, 첫째, 상해세의 수준을 어떻게 정하느냐의 문제임. - 둘째, 상해세 제도는 정치적으로 별로 환영받지 못함.
5. 산업재해 보상보험제도 - 산업재해 보상보험제도는 사회복지적 목적과 위험의 사회적 분산이라는 목적을 가지고 있어 그 자체로서 산업재해의 예방 또는 방지를 직접적 목적으로 하는 규제정책 수단이라고 보기는 어려움. - 그럼에도 산업재해 보상보험에 있어 차등적인 보상(reward)을 부여함으로써 사업주의 사고예방을 위한 노력을 유도할 수 있고, 근로자 본인의 과실에 따라 보험금의 급여를 차등화함으로써 근로자의 사고예방을 위한 노력과 주의를 높일 수 있다는 점에서 간접적인 규제정책 수단이라고 볼 수 있음. - 관련 동영상: KBS특선다큐, 일하는 당신 행복하십니까? 제2부 소리없는 침입자, 직업병