제3장 인사행정 제도의 발달 제1절 직업공무원제도 제2절 정실제와 엽관제 제3절 실적제 제4절 대표관료제 New Public Personnel Administration 제3장 인사행정 제도의 발달 제1절 직업공무원제도 제2절 정실제와 엽관제 제3절 실적제 제4절 대표관료제 제5절 인사행정과 가치갈등

제1절 직업공무원제도 직업공무원 제도의 발달과정 1. 유럽과 미국에서 인사행정의 발달 o 16~17C, 유럽의 absolute state 시대부터 인사행정 체계화 시작 - 중앙집권적 통일국가 체제의 확립 및 유지를 위해 재원 조달 및 대규모 상비군 필요 → 관료조직 구축 → 관방학 발달 o 산업혁명과 중상주의 정책으로 대량생산 시대가 도래하자 대량생산 체제에 걸맞은 정부관료조직의 정비가 절실하였고 이 또한 인사행정의 발달을 촉진함. 새인사행정론

제1절 직업공무원제도 직업공무원 제도의 발달과정 o 독일 : 관방학(Kammeralwissenschaft) <각국의 직업공무원 제도 발달 과정> o 독일 : 관방학(Kammeralwissenschaft) - 17세기 프러시아에서 발달 - 국가 통치에 필요한 행정관리 기술과 지식을 제공 o 영국 : - 당초 정실제에 의한 직업공무원제가 발달 - 19c 실적제 도입 이후, 현대적 의미의 직업공무원제로 성격 변화 o 미국 : - 직업공무원제도를 민주주의에 대한 위협으로 인식-엽관제 발달 - 1883년 Pendleton Act 제정 계기로 실적제 도입 * 근래 들어 SES 도입 등 직업공무원제적 요소 가미 ex) SES: Senior Executive Service 고위공무원단 제도 새인사행정론

제1절 직업공무원제도 2. 직업공무원제의 의의 2.직업공무원제의 의의 <직업공무원제와 실적제의 관계> 새인사행정론 1) 개념: 젊은 인재를 공직에 유치하여, 그들이 공직에 근무하는 것을 명예로 인식하고, 정년퇴임시까지 장기간 근무토록 하는 인사제도 2.직업공무원제의 의의 <직업공무원제와 실적제의 관계> o 직업공무원제는 대체로 실적주의에 입각해 있으나, 양자는 개념적으로나 제도적으로 구분된다. <양자의 구분> - 역사적 배경이 다르다: 직업공무원제는 절대군주국가 시절, 실적제는 19C 후반에 확립 - 실적제는 정치적 중립을 주요 요소로 하나, 직업공무원제는 정치적 중립을 반드시 요구하는 것은 아님. - 직업공무원제는 대체로 계급제, 폐쇄형 공무원제, 일반행정가주의에 입각 미국 등의 실적제는 직위분류제, 개방형 공무원제, 전문가주의에 입각 새인사행정론

제1절 직업공무원제도 새인사행정론 2) 직업 공무원제의 특징 3. 직업 공무원제의 수립 요건 1. 젊은 인재의 공직에의 유치 5. 연대의식 통한 일체감과 단결심 높다 2) 직업 공무원제의 특징 2. 장기적 발전 가능성 중시 6. 행정의 안정성, 일관성, 계속성 확보 3. 일반행정가 양성에 유리 7. 공직에 대한 자긍심 높음 4. 폐쇄형 임용체제 3. 직업 공무원제의 수립 요건 3. 장기적인 경력발전 경로 마련 1. 공직에 대한 높은 사회적 평가 4.신분보장,보수,연금 등 동기부여 제도 2. 적절한 임용제도와 절차의 마련 5. 장기적 인적자원 계획 새인사행정론

장 점 단 점 제1절 직업공무원제도 5. 최근 경향 4. 직업 공무원제의 장 · 단점 1. 공직을 전문직업 분야로 확립 2. 높은 수준의 봉사정신과 행동규범 유지 3. 고급 공무원 양성에 유리 4. 행정의 계속성, 안정성, 일관성 유지 장 점 1. 공무원집단의 보수화, 관료주의화 2. 공직 침체 및 공무원의 질적 수준 저하 3. 무사안일 및 변화에 저항적인 관료병리 초래 4. 전문행정가 양성 및 행정의 전문화 저해 단 점 4. 직업 공무원제의 장 · 단점 ※ 양 제도의 접근: 직업공무원제와 직위분류제의 접근 o 직업 공무원제 국가 (영국): -직위분류제, 개방형 공무원제, 전문가주의 특성 도입 o 직위분류제 국가 (미국): - SES 등 직업공무원제의 장점 도입 노력 5. 최근 경향 새인사행정론

제2절 정실제와 엽관제 발달 배경 정실제와 엽관제 새인사행정론 o 개 념: 개인적 연고, 정치적 요인을 기준으로 임용하는 인사제도 * patronage, spoil system, nepotism 정실제와 엽관제 1) 영국에서의 정실제 o 은혜적 정실제 (절대군주제 시대): 국왕이 총신에게 관리의 임명권 부여 o 정치적 정실제(입헌군주제 시대): 의회의 다수당이 인사권 장악 2) 미국에서의 엽관제 o 건국 초부터 정치적 엽관제로 발달: 정당민주주의 발전과정과 관련 o 발전과정 - 건국초기의 엽관주의 씨앗: Washington ↔ Jefferson - 1820년의 Four Year’s Law - 1829년 A. Jackson 의 ‘Rotation in Office’ Doctrine 새인사행정론

제2절 정실제와 엽관제 2. 정실제와 엽관제의 의의 4. 최근 경향 : 양 제도(엽관제와 실적제)의 접근 새인사행정론 * 엽관제: 정당에의 공헌도를 기준으로 공무원을 임용하는 인사제도 * 정실제: 귀속성(ascriptiveness: 혈연, 학연, 지연)을 기준으로 하는 인사제도 * 양자를 구분하여 사용하기도 하나, 상호 교호적으로 사용함 2. 정실제와 엽관제의 의의 3. 엽관제의 효과 1) 엽관제의 장점 민주정치의 발달과 행정의 민주화에 공헌 정당정치의 발달에 공헌 bureaucratic responsiveness 향상 - 국정 지도력 강화 2) 엽관제의 단점 - 정당의 과두적 지배 촉진 - 매관매직 등 정치적∙행정적 부패 초래 - 행정의 비능률성 야기 - 행정의 계속성, 일관성, 안정성 훼손 - 관직의 남설 등 재정적 낭비 초래 - 행정의 공정성 저해 - 관료제가 정당 간부의 이익추구 도구로 전락 4. 최근 경향 : 양 제도(엽관제와 실적제)의 접근 새인사행정론

제3절 실적제 실적제의 발달 배경 o 일반적 배경 : 엽관제에 대한 비판에서 출발 - 정당간부에 의한 공직의 과두적 지배 - 공직의 상품화 - 관료제가 정당간부의 이익추구 도구로 전락 - 능률적, 전문적 관료제의 필요성 대두 실적제 <실적제 발달의 정치적 배경 > 1) 영국: 새로운 지배세력으로 등장한 시민계급이 기득세력과 관료제의 연결고리를 차단할 필요성 대두 * 기존의 의회 지배세력 : 지주, 귀족계급 * Oxbridge 교수들의 지지 2) 미국: 반엽관제의 정치적∙사회적 압력 1883년 Pendleton Act 제정의 정략적 배경(중간선거 패배) 새인사행정론

제3절 실적제 새인사행정론 1.실적제의 발달 배경(계속) 2) 미국 o 1850년대부터 엽관제 개혁운동 시작 영 국 o 1871년 Grant’s Civil Service Commission * 1875년 폐지 o 1883년 Pendleton Act -독립적, 초당적 인사위원회 설치 -공개경쟁 채용시험에 의한 임용 -시보 임용기간 (probation term) -공무원의 정치활동 금지 o 1923년 Classification Act : 분류직 급증 - 실적제 적용 받는 분류직의 범위 확대 (대통령이 지정) * 3급 이하 경력직 * 1883 – 10%, 1929년 – 80% o 1939년, 1940년의 Hatch Act (정치활동금지법) - 실적제 확립에 크게 공헌 영 국 o 1853년 Northcote and Trevelyan Report 의 건의 -공개경쟁 채용시험, -독립적 중앙인사위원회 설치, -정기적 시험의 실시, -시보기간 설정 등 o 1855년 추밀원령 o 1870년 추밀원령 : -공개경쟁시험 -계급의 구분과 채용시험의 계급별 실시 -인사행정에 관한 재무부의 동의권 규정 새인사행정론

제3절 실적제 2. 실적제(merit system)의 의의 실적제 2) 실적의 기준 o 개인의 실적을 나타내는 지표 : 1) 개념 : 개인의 능력, 실적을 임용기준으로 삼는 인사제도 * 당파성, 귀속적 요인 배제 * 실적(merit)의 속성 : 능력, 자격, 기술, 지식, 업적, 성과 등 o 실적제의 구성요건 - 기회균등 - 실적에 의한 임용 - 신분 보장 및 정치적 중립 실적제 2) 실적의 기준 o 개인의 실적을 나타내는 지표 : - 직무수행 능력 - 생산성 - 교육 수준 - 전공 분야 - 근무 경력 - 경력 및 훈련 새인사행정론

제3절 실적제 3. 실적제의 효과 2) 단점 1) 장점 새인사행정론 1. 공직 취임의 기회균등이라는 민주적 요구를 충족 1. 인사행정의 소극화, 경직화, 비능률화 2. 행정능률성 향상에 기여 2. 시험내용과 직무수행 능력의 연계성 미약 *시험은 소외집단의 공직 진출 저해 3. 정치적 중립을 통한 행정의 공정성 보장 3. 신분 보장으로 인한 민주통제 곤란 4. 신분보장을 통한 행정의 안정성, 계속성 확보 4. 정치적 중립 요구는 참여민주주의 원리에 배치됨 5. 정치·행정적 부패의 감소 새인사행정론

제3절 실적제 4. 최근 경향: 적극적 실적제 4. 인사권의 분권화: 인사규칙의 단순화, 인사권자에 재량권 부여 1. 엽관제 임용의 확대 적극적 실적제: 인사행정의 신축성과 경쟁성 확대 5. 개방형 임용과 계약제 임용 확대, 성과급제 도입 등 등 경쟁의 원리 도입 2. 정치적 중립의 완화 6. 개혁 방향: 인사행정의 객관성, 행정책임성, 생산성 제고를 지향 3. 대표관료제 개념의 도입 새인사행정론

제4절 대표관료제 발달배경 : D. Kingsley 가 1944년 발표한 ‘Representative Bureaucracy’에서 처음 사용 o 관료제가 사회의 인적 구성을 반영토록 하여 ‘대응성 확보’ 토록 하자는 의도에서 발달 * 민주정부의 딜레마: 신분보장 받는 관료집단을 어떻게 행동토록 할 것인가? o 관료의 가치, 태도는 모태(母胎)집단에 의해 형성된다는 가정에서 출발, 계층과 집단에 공평하게 대응토록 하는 인사제도 새인사행정론

제4절 대표관료제 2. 의 의 1) 개 념 o Kingsley : 사회내 주요 집단의 세력분포를 반영하도록 구성된 관료제 1) 개 념 o Kingsley : 사회내 주요 집단의 세력분포를 반영하도록 구성된 관료제 o P. P. Van Riper : 사회적 가치까지 포괄하여 규정 - 직업, 계층, 지역 등을 대표할 수 있어야 하며 - 사회의 사조, 태도까지 반영되도록 구성되어야 o H. Kranz : proportional representation으로 까지 확대 - 총인구 비율 뿐 아니라, 직무분야, 계급의 구성비까지도 반영해야 o 종합적 정의 - 관료제가 주요 집단의 인구비례를 반영하고 - 직무분야, 계급 구성과도 비례토록 함으로써 - 모든 계층과 집단에 공평하게 대응토록 하는 인사제도 새인사행정론

제4절 대표관료제 o 전제 : “ 관료들은 사회적 배경의 가치나 이익을 정책과정에 반영시키려 노력한다” 2) 대표관료제의 기본 전제 o 전제 : “ 관료들은 사회적 배경의 가치나 이익을 정책과정에 반영시키려 노력한다” o 대표관료제의 소극적 측면과 적극적 측면 - 적극적 대표 : 관료들이 출신 집단의 이익을 위하여 적극적으로 행동할 것을 기대 - 소극적 대표 : 상징적으로만 모태집단을 대표 o ‘적극적 대표’ 가정의 한계 - 입직전 사회화가 임용 후 형태에 미치는 영향 관계에 의문 제기 새인사행정론

제4절 대표관료제 (가) 임용 전 사회화와 관련된 요인 1. 입직전 사회화 후의 경과시간 <입직전 사회화의 영향보다 현 조직의 영향이 더 커지게 되는 요인> (가) 임용 전 사회화와 관련된 요인 1. 입직전 사회화 후의 경과시간 2. 출신 배경에 의한 사회화의 내용과 강도 3. 비공식집단 및 외부집단이 영향을 미치는 정도 (나) 현재 조직과 관련된 요인 1. 현 조직의 사회화 내용, 기간, 강도 2. 현재 담당하고 있는 직책의 내용 3. 목표의 달성을 위한 조직 내의 압력 4. 공식적 권한과 제도적 장치의 한계 (다) 개인적 요인 1. 공익 강조하는 공식교육의 내용 및 기간 2. 개인의 경력 발전 욕구 3. 전문가적 관점의 중시 새인사행정론

제4절 대표관료제 3. 대표관료제의 효과 1) 대표관료제의 효용성 2) 대표관료제에 대한 반대 - 정부의 대응성 향상 - 관료의 책임성 제고 - 관료제의 민주화에 기여 - 민주적, 합리적 정책결정에 기여 - 정책집행 용이 등 행정능률 향상 - 인적 자원의 효율적 관리를 지원 - 소외집단의 반사회적 행위 감소 2) 대표관료제에 대한 반대 - 적극적 대표는 민주주의에 위험요소로 작용 - 할당제로 인한 실적주의 훼손 및 행정능률 저하 - reverse discrimination의 문제 야기 4. 한국에의 적용 가능성 o 크게 절실하지 않음: 높은 민족적, 인종적, 문화적, 언어적 동질성 유지 o 현실적 필요성 : 지역, 계층, 성별, 집단 갈등 심화 -양성평등채용목표제 -인재 지역할당제 -이공계 임용할당제 * 개각시 지역 안배 관행 새인사행정론

제5절 인사행정과 가치갈등 제5절 인사행정과 가치 갈등 o 인사행정은 본질적으로 정치적 성격 지니기에 -> 가치갈등적 관점에서 접근해 볼 수 있음 0. 인사행정이 추구하는 다양한 가치 관리자의 지도력 (executive leadership) 행정능률성 (administrative efficiency) 관료제의 대표성 (bureaucratic representativeness) 공무원의 개인적 권리 (employee right) O 결언: 각 가치는 상호 경쟁하나, 상호배타적인 것은 아니며 시대적 요청, 지도자의 특성에 따라 우선순위 바뀜 새인사행정론

제5절 인사행정과 가치갈등 관리자의 지도력 -엽관주의 추구 -> 비능률성 야기 ↔ 그러나 엽관주의는 다른 한편 정부의 대응성 제고에 기여 2. 행정능률성 o 정치행정이원론의 중심 가치로 대두 - 실적 중시, 신분보장 강화 o 문제점 - 소외집단의 관료제 진입 저해 - 관리자의 지도력 약화 초래 - 공무원 집단의 관료주의화 3. 관료제의 국민대표성 -관료제의 몰대표성에 대한 반발로 제기됨 -대응성과 형평성 제고에 기여 -> 출신 성분, 지역, 인종, 종교, 언어 및 성별이 주요 기준이 됨 o 문제점: 능률성 저해 4. 공무원의 개인적 권리 o 신분 보장, 보수 등과 관련됨 o 단점: 지나친 신분 보장은 인사권자의 지도력을 약화 o 최근의 경향 : -신분보장 약화 -> 국정지도력 강화 -관료적 대응성 제고 위한 개혁 추구 새인사행정론