남북 경협과 경제통합 김병연 교수 (서울대 경제학부)

용어의 정의 경제협력(Economic cooperation) 통합(Economic integration) 두 지역 혹은 국가 상호간의 경제적 흐름(economic flows)에 관한 전반적 합의 없이 개별적인 사업 위주로 진행되는 경제교류(개별적 사업에 관한 합의는 존재할 수 있음) 통합(Economic integration) 두 지역 혹은 국가 상호간의 경제적 흐름(economic flows)에 관한 전반적 합의가 존재하며 그 결과 대상 지역이나 국가의 상호 경제적 의존도가 심화되고 제도적 균일성이 증가(제도적 통합)하는 과정 다양한 형태의 통합 단계가 존재(자유무역지역-관세동맹-공동시장-경제동맹-완전한 경제통합) 통합의 예로서 EU는 경제동맹과 완전한 경제통합의 중간 정도에 위치하는 것으로 평가 통일(Unification) 완전한 경제통합뿐 아니라 정치적으로 단일한 공동체가 되어 하나의 헌법과 공동의 정치제도(예:투표권)를 가지는 정치 및 경제공동체 독일의 경우 경제통합과 정치통일이 동시에 이루어졌음

경협통합통일의 관계 경협은 상호 다른 경제체제 하에서도 가능함 특정 사업이나 일정 지역에 동일한 경제 환경을 조성하고 경제교류를 제약하는 제반 요인을 제거할 수 있음 경협 사업 중 일부는 경제체제에 거의 영향을 받지 않음(예: 인프라 사업) 낮은 단계의 경제통합(예: 시장 개방)도 다른 경제체제 하에서 가능할 수 있음 예: COMECON국가와 서방 국가의 무역 등 그러나 높은 단계의 경제통합은 제도적 균일성을 전제함 EU도 가입을 희망하는 국가들에게 시장경제제도와 민주주의를 선결 조건으로 제시했음 경제통합 단계가 높아질수록 위임적 제도와 제도적 균일성이 증가함

함의와 질문 이는 경협이 (높은 단계의) 통합으로 이어지기 위해서는 북한의 개혁개방이 필수적임을 시사 (질문 1): 김정은은 덩샤오핑이 될 수 있나 가능하다면 the best scenario가 될 수 있음 (질문 2): 김정은은 어차피 개혁개방을 못할 테니 독일식 통일이 유일한 해결책 아닌가 방법이 있는가, 그리고 the worst scenario가 일어날 수도 있음 (질문 3): 경협과 낮은 단계의 통합 수준에 머물면 되지 않나 북한의 정치적 제약을 인정하되 경제적 편익은 취하면서 통일 리스크는 줄일 수 있을 것이라는 기대감

김정은은 덩샤오핑이 될 수 있을까 출처: 김병연(2005) 수정보완 경제개혁/이행 개혁의 강도 최고 권력자의 변화 핵심 권력층의 개혁에 대한 지지 일반 대중의 항거, 지지 여부 외적 압력의 여부 경제적 위기* 소련 신경제정책 강함 없었음 다수의 지지 구체제에 대한 항거 매우 큰 위기 소련 1965 경제개혁 약함 있었음 경제 침체 위기는 아니었음 소련 페레스트로이카 중간 정도- 강함 다수의 반대 개혁 지지. 헝가리 신경제메카니즘 절대 다수의 지지 구체제(소련)에 대한 항거 아니었음 유고슬라비아 자주관리경제 소련의 매우 강한 압력 중국 경제 이행 매우 강 (이행) 개혁 지지 경제 침체(위기는 아니었음) 베트남 경제 이행 경제 침체 혹은 위기 출처: 김병연(2005) 수정보완

독일식 급진통일 감당할 수 있을까 재정 소요 인구비율 일인당소득비율 3000조원 4 : 1 100: 20-30 남북한 재정 소요 인구비율 일인당소득비율 3000조원 4 : 1 100: 20-30 독일의 몇 배(?) 2 : 1 100: 3 거시경제 충격 환율 이자율 ERM으로 충격 없었음. 대신 이태리 리라와 영국 파운드 ERM 탈퇴 정책 금리 2-3배로 상승 상당한 환율 충격 예상 이자율 급격 상승 예상 성장 제고 효과 동독 인적자본 수준 양호 북한 인적 자본 수준 낮음 정치 레짐의 변화 비용 동독 주민 재분배 선호 공산당 지지율 높았음 인구비중이 2:1으로 충격 클 것임 사회 통합 비용 서독 주민과 제도의 통합 역량 높았음 남한 주민의 통합 역량 낮음

경협의 순편익은 얼마나 클까 경협만으로써는 경제적 순(純)편익은 제한적임 김병연(2015)은 한국은행과 한국산업단지공단의 산업연관분석을 이용하여 2012년 개성공단이 남한 경제 GNI에 미치는 효과를 0.012-0.043% 가량으로 추정함. 즉 개성공단과 같은 특구가 10개 생긴다고 하더라도 남한 GNI를 0.1-0.5% 가량 증가시키는 정도에 그칠 가능성이 높음. 낮은 단계의 경협으로 무역효과를 더한다 해도 남한 경제를 1% 가량 증가시킬 것으로 추정됨 이는 남북한의 경제규모의 차이가 매우 큰 데서 발생하는 것임 여기에는 철도, 도로, 항만 등 인프라 건설 비용과 공단조성 비용 등이 포함되어 있지 않음. 이를 포함시킬 경우 실제 순편익은 음이 될 가능성을 배제할 수 없음 즉 일부 기업에게는 ‘경협= 대박’이 될 수 있어도 국가 경제 전체적으로 그렇게 될 가능성은 제한적임

경협과 통합의 순편익 기존 문헌 중 경협의 경제적 효과가 큰 것으로 최근 보도된 문헌은 실제 경제통합의 효과를 추정한 것임 예를 들어 KIEP(2017)은 7대 경협 사업의 부가가치가 30년 동안 1500억 달러(170조원)라고 추정했음. 이 중 개성공단 효과가 대부분임. 그러나 여기서 사용한 모형은 infra-augmented Cobb-Douglas 모형에서 생산성 증가가 경협과 파견 근로자 규모에 비례하여 일어난다고 가정하고 있음(100% 증가에 5%의 생산성 향상+기본 1.3%). 이러한 높은 생산성 증가는 북한의 제도 변화가 뒤따르지 않고서는 합리화하기 힘들 것임. 실제 경협효과로 (잘못) 알려진 이 보고서의 제목도 ‘남북한 경제통합 …성장효과 분석임‘. 경제통합의 효과를 추정한 대부분의 연구는 남북한에 큰 양의 효과를 미치는 것으로 추정하고 있음

경제통합의 편익 연구 성장률 추정 모형 KIEP and KIET(2011) 북한 성장률 40년 동안 연 8.5-14.5% 성장 남한 성장률 연평균 2.1-7.3% 성장 DSGE 강문성 외(2014) 북한 성장률 35년 동안 연평균 6.19% 혹은 그 이하 남한 성장률 35년 동안 연평균 0.32% 포인트 증가 CD함수 김병연(2014) 북한 성장률 35년 동안 연평균 13.1% 남한 성장률 연평균 0.7-0.8% 포인트 증가 성장과 체제이행 실증 분석 결과 출처: Kim (2017)에서 발췌

경협과 통합, 통일의 효과 연평균성장률 증가(포인트) (북한의 개혁개방 수반) (점진적 통일의 경우)

‘경협에 머물기’가 가능할까 만약 개성공단 폐쇄 전 규모와 유사한 규모의 특구가 10개 생긴다면 약 50만명의 북한 주민이 특구 근로자로 일하게 됨 대외 무역에 종사하는 북한 근로자 수도 급증할 수 있음 여기에 시장활동에 종사하는 북한 근로자 수를 합하면 북한 노동가능 인구 대부분이 자본주의적 논리에 따른 경제활동에 종사하는 셈이 됨 이는 북한 김정은 체제에 위험 요인이자 자본주의 체제로의 이행 압력으로 작용할 것임 경협이 증가할수록 현재와 같은 김정은 체제의 유지는 어려워질 수 있음 따라서 김정은이 개혁개방의 의도를 가지고 있지 않다면 그는 현 체제 유지를 공고화하는 경협만 선택하려 할 것임

통합이 북한에 미치는 편익 체제이행 효과 경제통합 효과 성장 요인 증가 효과 경제체제를 사회주의에서 자본주의로 전환하면 GDP가 40% 증가함(Bergson, 1994) 북한이 10년에 걸쳐 자본주의로 전환한다고 가정하면 연평균 3% 포인트 성장 효과가 나타남 경제통합 효과 EC 회원국이 될 경우 추가적인 경제성장률이 0.6-0.8% 포인트로 추정됨(Henrekson et al, 1997). 이 대부분은 생산성 증가 효과임 성장 요인 증가 효과 자본, 교육, 건강 등 김병연(2014)은 이러한 요인들을 합하여 13.1% 로 추정함

시나리오에 따른 북한 성장률 북한의 체제이행과 남북경제통합 북한 경제성장률 비고 체제이행과 경제통합 13.1% (지속 가능함) 김병연(2014) 추정치 경제통합 없는 체제이행 3 ~ 7% 동유럽 체제이행국 경험, 그러나 중국보다 낮을 것임 경제통합 없는 부분적 개혁 0-4% (지속 가능하지 않음) 현 정책과 유사함 (시장과 무역의 확대) 경제통합 없이 사회주의로의 복귀 -5% 이하 시장 철폐와 대외 무역의 중단 주: 김병연(2014)을 제외한 다른 추정치는 체제이행국 경험과 최근 북한 경제성장률 추정치를 토대로 한 대략적 예상치임

중간 정리 급진통일은 한국 경제에 단기적으로 매우 큰 부정적 충격을 줄 것으로 전망됨 따라서 ‘경협 통합 통일’의 시퀀스가 훨씬 더 바람직함 그러나 경협에서 통합으로 이어지기 위해서는 북한의 개혁개방이 필요함 김정은 스스로 개혁개방을 택할 가능성은 낮다고 판단됨 개혁개방 없는 경협의 경제적 편익은 크지 않으며 오히려 음이 될 가능성도 배제하지 못함 이는 무조건적 경협이 아니라 경협이 북한의 개혁개방과 경제통합으로 이어지도록 목적 지향적 경협(purpose-driven economic cooperation)을 추구해야 함을 시사

목적 지향적 경협의 설계 경협의 목적은 다음과 같이 제시될 수 있음 북한의 체제이행(개혁개방)을 촉진 북한 주민의 후생 증진(경제성장) 남북경제통합 이를 좀 다른 관점에서 보면 북한은 다음과 같은 삼중과제를 안고 있으며 경협이 이 과제의 해결에 기여하도록 설계돼야 함 체제이행 추격형 성장 경제통합

북한 개발의 삼중 과제 출처: 김병연(2018)

시장화: 경협과 통합을 잇는 다리 북한 주민의 식량 및 소비재 획득 경로(1997-2008) 시장화와 시장경제제도는 다른 개념이나 높은 연관성이 있음 시장화는 시장 거래의 양적 진전을 의미함 시장경제제도는 사유재산권과 시장에 의한 조정기제를 뜻함 시장화가 편만하면 조정기제로서 시장의 역할이 증가함. 또한 비공식 사유화가 일어날 수 있음 1990년대 고난의 행군 시기에 시작된 북한의 시장화(marketization)는 사회주의 국가에서 유례를 찾기 힘들 만큼 진전되어 있음 북한 주민의 식량 및 소비재 획득 경로(1997-2008) 공식 경로(배급, 국영 상점) 자가 생산 시장 구매 계 식량 24.4 15.9 59.7 100.0 소비재 13.0 19.6 67.4 출처: Kim (2017)

북한 체제이행의 가능성 소련과 북한의 시장 소득 비중 비교 자발적 체제이행의 가능성은 상대적으로 낮으나 독재 권력이 시장과 타협하는 형식의 체제이행은 상대적으로 높음 제도 변화 정도로서는 중국의 1978년 수준에 미치지 못함 그러나 시장화(marketization) 정도와 (자본주의 국가와의) 대외무역의존도는 사회주의의 어떤 국가보다 높은 것으로 평가됨 북한의 2011-2015년 대외무역의존도는 50%에 근접함으로써 이 기간 전 세계 평균인 60%와 10% 포인트 가량 밖에 차이 나지 않음 소련과 북한의 시장 소득 비중 비교 소련(1954-1991) 북한(1996-2009) 가계 소득 중 비공식(시장) 소득의 비중 16% 70% 이상

시장화의 추세와 발전 공식경제와 비공식(시장)경제활동에의 참여율 추이 기간별 산업별 시장활동 추이 출처: Kim and Kim (2016)

시장의 효과: 자본주의 지지도 시장경제활동은 자본주의 지지도와 양의 상관관계를 갖고 있음(김병연·김다울, 2018). 북한에서 비공식경제활동을 하면 하지 않은 사람에 비해 남한 출신 주민의 평균적인 자본주의 지지도에 36% 가까워지게 만드는 효과를 가짐

시장의 효과: 상호 신뢰의 증가 상업 활동은 일반인에 대한 신뢰 확률을 60% 이상 증가시킴 (1) (2) (3) (4)   (1) (2) (3) (4) (ref: No informal market experience)    Selling at markets 1.662** 1.625** 1.669** 1.611* (2.098) (1.974) (2.080) (1.921)    Cultivating in private plots 0.811 0.854 0.888 0.876 (-0.546) (-0.405) (-0.303) (-0.336)    Stock farming 1.449 1.583 1.438 1.447 (0.682) (0.813) (0.642) (0.653)    Smuggling & repair 1.709 1.604 1.934 1.750 (1.331) (1.133) (1.605)    Production & other 0.688 0.673 0.789 0.735 (-0.612) (-0.638) (-0.382) (-0.492) Observations 485 483 상업 활동은 일반인에 대한 신뢰 확률을 60% 이상 증가시킴 출처: 김병연〮김성희(2018)

시장의 효과: 남한 사회 적응 북한에서 생산 및 수리 활동에 종사한 사람들의 남한에서의 계층 상승이 보다 수월했음(김병연, 2017) 한계효과로 계산할 때 북한에서 4.7년 생산 및 수리업에 종사했으면 이 효과가 북한 대비 남한의 계층 변화에 미치는 영향의 크기는 남한에서 12년 거주한 것과 유사 비공식경제활동의 기간이 길수록 남한에서 안정적인 직업 보유 가능성 증가 비공식 활동 기간과 남한 정착 기간이 안정적인 직장을 잡을 확률에 미치는 효과의 크기는 유사 (김병연, 2017; Kim and Kim, 2016)

뇌물을 통한 관경유착 비공식경제활동은 뇌물의 증가를 초래함 비공식경제활동 참가는 뇌물 공여의 확률을 60.2% 증가시킴 뇌물이 증가하면 공식경제에서의 노동 공급이 감소. 보다 구체적으로 뇌물을 주면 주당 45 노동시간이 35.7 시간으로 감소 뇌물을 주는 자(시장 세력)와 받는 자(관료) 사이에 유착이 발생함. 이는 제도의 실패 하에서 시장 활동을 보호, 지속하는 기제로 작동함 이 유착이 현재 북한에서 일어나는 식당, 운송, 소규모 광산 등의 비공식 사유화에 기여하고 있음 이 유착을 막으려면 독재자가 관료가 뇌물을 받지 않고도 생계를 유지할 만큼 월급을 지급해야 하나 현재는 그렇지 못함

시장화와 체제이행 출처: 김병연(2018)

경협에 주는 함의: 경협의 유형 어떤 경협인가? 북한에 대한 전력 공급 남북 철도 연결 시장화를 촉진하는가 시장의 제도화에 기여하는가 수익의 주체는 누구인가 북한 정권의 사회주의로의 복귀 가능성을 높이지 않는가 북한에 대한 전력 공급 특구에 진출한 한국 기업이 사용할 전력인가 북한 정권이 사회주의 기업에 전력을 공급할 가능성은 없는가 전력 공급의 대가로 얻는 것은 무엇인가 남북 철도 연결 북한 경제 성장에 도움이 되는가. 북한의 성장을 가로막는 구속적 제약은 무엇인가 북한 주민의 후생 증진에 기여하는가 남북 경제통합을 촉진하는가, 만약 철도 연결로만 그치면 관리 보수 비용은?

경협에 주는 함의: 경협의 시퀀싱 일반적으로는 ‘소형 – 중형 – 대형’의 순이 바람직함 소형: 민간과 NGO 위주의 경협으로 북한 주민과의 접촉이 상대적으로 용이하며 그들의 후생에 직접적으로 기여. 시장화 촉진 가능 중형: ‘정부 + 민간’이 관여하는 중간 규모의 경협, 특구가 그 예임 대형: 남북중 고속철, 남북러 가스관 건설 등 국제적인 대형 인프라 사업 특구(중형)가 조기에 시작되려면 특구에 시장친화적 제도 도입이 전제되어야 함 특구와 시장의 연계: 북한 다른 지역에 하청 사기업 육성, 북한 시장 판매 가능 3통과 환율, 분쟁 조정, 임금직불, 재산보호를 포괄하는 협정 체결 이상의 조건을 가지고 특구 생산품을 한국이 체결한 FTA 상대국에게 한국 제품 인정 요청 대형 경협의 조기 시작은 비핵화와 연계되는 것이 바람직함

경협과 북한 개발 모델 김정은이 원하는 발전 모델이 무엇인지 알기 위해 그가 향후 남한과 국제사회에 제시하는 경협을 주목해 볼 필요가 있음 ① 전력과 에너지 지원 ② 관광 ③ 남한과 중국을 잇는 철도와 러시아 가스관 건설(통과료 수입) ④ 철도와 도로 건설 ⑤ 기존 방식으로 개성공단을 재개하고 확대(인력을 북한이 관리, 북한 내 경제와 전후방 연관 효과가 없음) ⑥ 개성공단과 유사한 복수의 특구 단지를 개발하여 남한 및 외국과 경협 ⑦ 지역에 제한 없이 외국인직접투자를 받음 ⑧ 북한 근로자의 남한 내 취업 허용 북한의 제안에 따른 개혁·개방 의지 평가 ① - ⑤: 개혁·개방 의지 미약 ⑦, ⑧: 개혁·개방 의지 확실 ⑥: 중간 정도의 의지이나 개혁개방은 원치 않음

북한 개발 모델 베트남식 경제개발 모델은 앞의 ⑦과 ⑧을 수용함을 의미 이 경우에는 북한의 체제이행 단계에 부합하는 남한과 국제사회의 대북 관여 정책이 작동되어야 함 이 경우도 남북경제통합 단계는 북한의 체제이행 단계에 조응되어야 함 북한의 정치적 특성, 학습과 수용 능력을 감안하여 점진적 이행과 통합이 바람직할 것임 만약 북한이 ① - ⑤ 정도의 경협을 원할 경우 우리 경협은 시장화를 촉진함으로써 북한의 시장 경제제도 수용 가능성을 제고해야 함 ⑥ 복수의 특구 방안이 북한이 현실적으로 수용 가능한 최고치가 될 수 있음 특구의 특성에 대한 고려 특구의 제도는 글로벌 기준에 부합하게끔 만들어야 함

경제성장과 체제이행, 통합 방안: 초기 북한의 경제정책 남한의 대북정책 국제사회의 대북정책 목표 정책 제도적 기반 구축 협동농장의 가족농 전환 시장 거래의 법적 인정 소규모 기업을 위한 협동조합 설립 인정 국제금융기구 가입 신청 특구 개발 협의 인도적 지원 구호 및 원조 국제경제 편입 준비 IMF 가입 절차 시작 Trust fund 마련 및 집행(인적·제도 역량 구축) 국제 NGO 활동 재개 소규모 민간 자본 진출 생산능력 확충 개성공단의 재개 및 전후방 연계 추진 복수 특구 개발 협의 인적ᆞ제도적 역량구축 각종 기술적 지원 인적 교류와 교육 SME와 가족농 지원

경제성장과 체제이행, 통합 방안: 중기 북한의 경제정책 남한의 대북정책 국제사회의 대북정책 목표 정책 제도적 기반 확충 및 강화 소규모 기업의 사유화 무역 자유화(와크 폐지) 조세 제도 전환 가격 자유화 이원적 은행 제도 도입 경제특구 개발 인도적 지원 구호 및 원조 국제경제 편입 및 성장 국제금융·무역기구의 북한 관여 WTO 가입 추진 국제민간 자본의 그린 필드 투자 본격 진출 사회간접자본 건설 투자 및 참여 북한 특혜 관세 허용 생산능력 확충 개성공단의 확장 특구 개발 북한 수출 지원 (남한 시장 개방) 인적ᆞ·제도적 역량구축 각종 기술적 지원 인적 교류와 교육 남한의 자원과 네트웍 공여

경제성장과 체제이행, 통합 방안: 후기 북한의 경제정책 남한의 대북정책 국제사회의 대북정책 목표 정책 체제이행 완료 사유권 전면 도입 대규모 기업의 사유화 산업·기업의 구조 조정 자본시장 도입 경제성장 남한 혹은 다른 국가 기업의 본격적 대북 진출 사유화 과정에 남한 혹은 다른 국가들의 기업의 참여 국제경제 편입 발전 가속화 동북아 경제공동체 설립(공동관세 단계) 동북아 이외 국가와의 FTA 체결 국제자본의 포트폴리오 투자 인적ᆞ·제도적 역량구축 각종 기술적 지원 인적 교류와 교육 교류적 통합 시장상호 개방 자본의 자유이동 노동력 이동 자유화의 단계적 실시

결론 Perspective Purpose Plan 경협을 경제통합, 체제이행 등 큰 시각에서 조망할 수 있어야 함 목적 지향적 경협을 추진해야 함 Plan 계획을 세워서 경협과 통합을 추진해야 함