강의 일정 1

공기업 개념 공기업은 공공성과 기업성을 추구하는 기업 공공성 기업성 의사결정이 이익 이외에 의하여 결정되고, 기업 운영의 순편익이 공공에게 돌아가며 기업은 사회적 책임. (의회, 공공, 소비자) 기업성 재무적으로 건전하게 운영되어야 하고 가격이 비용과 연관되어야 함. 이러한 기업성이 교육, 법무, 환경 등과 차이 2

공기업 정의 (2006년 2월) 정의 정부산하기관 정부투자기관 정부출자기관 정부산하기관 중 정부투자기관, 정부출자기관 지방공기업은 제외 정부산하기관 정부산하기관관리기본법 (2004년) 적용 92개 기관 정부투자기관관리기본법 (1984년)과 이원적 체제 정부투자기관 원칙적으로 정부가 50% 출자 은행 제외, 한국방송공사, 농협제외 정부출자기관 50% 이하, 예외 (정부투자기관 관리기본법 적용 배제된 곳, 공기업의 경영구조개선 및 민영화에 관한 법률 적용되는 기업) 3

공공기관의 운영에 관한 법률 배경 2007년 4월부터 공공기관운영법 시행으로 공기업·준정부기관 경영평가 단일화 이원적 경영평가 정부투자기관관리기본법 정부산하기관관리기본법 2007년 4월부터 공공기관운영법 시행으로 공기업·준정부기관 경영평가 단일화 알리오시스템, 신의 직장, 운전기사 연봉 06년 12월 경영평가제도 재설계 방향 설정 2007년 5-9월 한국능률협회 컨설팅 2007년 12월 최종안 마련 (추후 다시 설명) 4

공기업 정의 (2007년 12월) 공기업 SOC 유형: 사회기반시설(SOC)에 대한 계획과 건설, 관리 등을 주요업무로 하는 기관 대한주택공사, 인천국제공항공사, 한국가스공사, 한국공항공사, 한국도로공사, 한국석유공사, 한국수자원공사, 한국전력공사, 한국철도공사, 한국토지공사, 한국지역난방공사, 인천항만공사, 부산항만공사, 한국컨테이너부두공단 서비스 ·진흥 ·제조 유형: 일반국민, 공공기관, 민간기업에 대해 재화 또는 서비스를 직․간접적으로 제공하거나, 일정분야의 산업에 대한 진흥을 주요업무로 하는 기관 대한주택보증, 산재의료관리원, 제주국제자유도시개발센터, 한국감정원, 한국마사회, 한국방송광고공사, 한국관광공사, 한국조폐공사, 대한석탄공사, 대한광업진흥공사 5

공기업 정의 (2007년 12월) 준정부기관 검사 · 검증: 수수료를 받고, 기계․장비․시설․부품 등의 기능․성능․안전도에 대한 검사․진단을 하면서, 수익활동을 통해 재원을 충당하는 기관 문화 ·국민생활: 국가이미지 제고, 문화교류 및 홍보, 체육진흥 등 주로 국민생활과 직접적으로 관련이 깊은 공익사업 수행 산업진흥(300인을 기준으로 1,2로 구분): 정부의 산업정책을 위탁 수행하거나, 재정지원을 받아 산업육성, 정보제공, 기술지원, 지도․자문, 품질 및 규격 표준화 등 주로 공익적 사업 수행 교육훈련 ·연구지원: 재정지원 또는 교육비 등 자체 수입으로 연수, 교육훈련 및 고용촉진 등 주로 공익적 사업을 수행하거나 연구 및 자금․기술지원, 연구사업 평가 등을 통해 학술 및 과학기술을 지원․촉진하는 기능 수행 연 ·기금운용: 보증․보험․상호부조 등의 기능을 수행하면서 연금 및 기금을 관리․운용하거나 위탁관리하는 기관으로서 기금운용평가대상 6

공기업 현황(2010) 공기업: 직원 정원이 50인 이상이고, 자체수입액이 총수입액의 2분의 1 이상인 공공기관 중에서 기획재정부장관이 지정한 기관 시장형 공기업은 자산규모가 2조원 이상이고, 총수입액중 자체수입액이 85% 이상인 공기업 준시장형 공기업은 시장형 공기업이 아닌 공기업 시장형공기업 (‘09) 6개 → (‘10) 8개 한국석유공사, 한국가스공사, 한국전력공사, 한국지역난방공사, 인천국제공항공사, 한국공항공사, 부산항만공사, 인천항만공사 준시장형공기업 (‘09) 18개 → (‘10) 14개 한국토지주택공사 (통합), 한국컨테이너부두공단이 위탁집행형 준정부기관으로 변화 7

유사개념 자회사 (재투자·출자회사) 정부투자기관이나 정부출자기관이 자본을 출자한 기업 출연기관 정부에서 출연금 예산으로 그 기관의 운영비와 사업비를 지원하는 기관으로서 편의상 다시 출연연구기관과 비연구출연기관 위탁기관 정부에서 예산을 통하여 기관의 소요경비를 지원하는 것은 아니지만, 정부의 업무를 위탁하여 수행하게 하거나 특정한 사업을 독점적으로 운영하도록 함으로써 일정한 수입을 보장해 주는 기관 출연기관, 위탁기관의 일부는 현행 공기업 정의에 포함. 보조기관 정부가 보조금을 지원하는 기관 8

기타 책임운영기관(http://org.mopas.go.kr/org/external/rspolicy/index.jsp) 출연금 집행적 성격의 행정서비스를 제공하는 기관으로서 보통의 행정기관과 달리 인사, 예산 등 운영에 있어 대폭적인 자율성을 갖는 기관 책임운영기관은 행정기관이며, 소속 직원의 신분도 공무원이라는 점에서 보통의 행정기관과 같으나, 기관 운영에 있어서 상당한 자율성을 갖는다는 점에서 차이 2000년 10개, 2001 23, 2006 50, 2007 52개, 2008 54개, 2009 48개 (폐지와 증가가 매년일어남) 출연금 국가가 해야 할 사업이지만 여건상 정부가 직접 수행하기 어렵거나 또는 민간이 이를 대행하는 것이 보다 효과적이라고 판단될 때, 이러한 사업을 수행하는 자에 대하여 국가가 이를 조성하기 위하여 재정상 원조를 할 목적으로 법령에 근거하여 민간에게 반대 급부없이 금전적으로 행하여지는 출연 출자금 정부출자금이란 정부가 출자자로서 법인이 사업을 영위하는데 필요한 자본에 대한 금전적 급부행위 정부의 출자는 일반적으로 특별법에 의하여 설립된 정부투자기관 등에 대하여 법정(수권) 자본금의 범위 내에서 행하여 짐. 9

공기업의 설립동기 (1) 선진국 후진국 성장 경제의 불안정성 보완 산업구조조정, 산업발전 (영국, 오스트리아, 이탈리아: IRI) 후진국 경제발전 초기 성장과 분배의 관점에서 민간투자가 부적합하다고 판단하여 국가가 공기업화 (우리의 초기 민영화 부진은 대재벌의 탄생을 두려워 했음) 성장 외국자본이 필요한데 돈을 빌리는데 국가가 제일 적합. 전략적인 부문에 집중적인 투자 민간소비를 억제하기 위하여 조세부과 및 고금리 정책으로 자본을 모아 투자함. 거대 투자사업은 초기에 수익률이 극히 부진, 따라서 공기업이 적합. 이외 장기적 관점, 전략산업 육성, 신기술 등이 설립동기 10

공기업의 설립동기 (2) 분배 잉여관점 독점사기업을 만들고 통제할 것인가 아니면 공기업화할 것인가? 정부가 규제를 잘 할 수 없으면 공기업화가 유리 공기업은 공공적 수요에 따른 가격차별에도 유리 (농어촌 전기 가격) 공기업화가 민간 경제력 집중을 완화할 것인지, 오히려 강화할 것인지는 논란 외국자본 잉여관점 공기업으로 이익을 남기고 이러한 이익자본을 재투자하기 위하여 공기업 설립 11

공기업의 설립동기 (3) 공기업의 비교우위 사회적 보상과 재무적 보상과의 무차별 곡선 국민복지상 공기업이 우위 산업이 독점인 경우 관리상 문제가 없는 경우 기술이 수입되어서 정부의 규제가 필요한 경우 자본이 외국에 있는 경우 자본 집중의 우려가 있는 경우 정부의 사회정책 선호상 정부의 공기업화로 민간기업보다 많은 비용이 소요되지 않을 때 사회적 보상과 재무적 보상과의 무차별 곡선 정부는 일정수준 이상의 사회적 보상을 원함. 그러나 문제를 이를 어떻게 정확하게 계산하는가? 12

공기업 왜 많은 나라에서 존재할까 공기업 설립의 정치성 공기업에 대한 정부의 입장 1967 영국, 프랑스 미테랑 등 즉 공기업의 탄생은 경제적이고 정치적. 공기업에 대한 정부의 입장 공기업은 전략상, 그리고 사회적 편익을 위해 존재: 정부가 생각하는 성장속도, 성장의 종류에 따라 공기업 설립 민간이 나서지 않는 경우: 민간의 능력 부족, 자본집약적이고 수익이 천천히 나오는 경우 민간에 도움: 개도국에서 민간기업 육성에서 선도하여 투자자의 확신을 주고, 위험을 공유함. 경제의 통제, 자본집중의 통제, 반독점 정책 지역균형개발 (소유권 측면에서도) 소득과 부의 재분배 투자를 위한 잉여 특별상황 (전쟁) 공기업의 발전 도구, 공공정책의 수단 (IRI) 13

공기업의 탄생 (1) 개도국 공기업 설립 특징 공기업 조직의 거대함 재무성보다는 규모를 강조하고, 신기술을 도입. 자본이 과다 공기업도 대규모, 사업도 다각화 하나의 사업만 하는 경우 보다 효율적 파산의 위험이 없음. 기업의 결정이 정치적 결국 개도국 공기업은 개발 강박감에서 탄생되었으며, 실행적 측면에서도 많은 문제가 있음. 공기업 조직의 거대함 규모의 경제를 얻기 위하여 그리고 여타 목표를 위하여. 여타 목표란 정부 정책상의 이유, 또한 실무부서가 정부의 통제를 받지 않도록 하는 구조 (이탈리아 지주회사 개념), 국가의 전략적 발전 목표, 소기업 보다 수출시장 탐색, 가격 감소, 수출손실의 감당 등에서 유리, 희귀한 소수의 경영진을 활용 14

공기업의 탄생 (2) 공기업 거대화로 인한 비용 민간기업과 차이 의사결정의 집권성 과다한 SOP 표준화 거대 노조 탄생 잘못된 결정이 있을 수 있고, 정책결정자 층이 자기이익을 위한 결정을 내릴 가능성. 상호보조 민간기업과 차이 민간의 거대화는 이윤추구를 위한 것 책임은 주주를 향한 것 인센티브가 의사결정자에 돌아감. 공기업은 국가가 주도적으로 함. 15

공기업 비교우위의 실상 공기업의 고질적인 비용이 무시 사회적 보상도 작으며 낮은 수익이 되는 기간도 생각보다 많음. 정부 개입 (정부실패), 과다한 통합, 통제비용과다, 정치적 감사 (실수를 하지 않으려는 쪽으로만 진행), 공무원 채용과 같은 공평성이 인사제도에서 요구됨. 사회적 보상도 작으며 낮은 수익이 되는 기간도 생각보다 많음. 너무나 과다한 목표, 구축효과, 시간이 지남에 따라 공기업의 정당성이 약화. 공기업을 통하여 어떠한 공공성이 실현되어야 하는지, 그것이 정당한지에 관한 의문이 있어야 되고, 이를 수시로 체크하여야 하는데, 이러한 것이 이루어지지 않음. 16

여타 공기업 목표 (1) 정의 종류 사회적 목표, 비상업적 목표 이는 기업 외부적인 조건에서 주어진 것으로 수익의 감소를 가져오며, 통제가 없는 경우 기업은 이를 추구하지 않음. 연구개발, 장기적 관점에서의 경영, 사회적인 목적상 제공되는 서비스 등을 생각할 수 있음. 종류 크게 거시경제적인 목표와 비경제적인 목표로 나눌 수 있음. 거시경제목표 성장, 분배, 재정정책, 국제수지, 연구개발(기술, 훈련 ) 비경제적인 목표 안전, 환경, 산업민주화(종업원의 의사결정 참여), 공정성 및 책임성, 채용ㆍ승진ㆍ급여체계, 정치적 이해 (비자금 조성, 한국), 강력한 개인의 개인적 이해. 특히 후자 2개는 매우 강력한 것으로 이를 암묵적인 목표로 불리기도 함. 17

여타 공기업 목표 (2) 영향 정부의 대응(이에 따라 경영진은 더욱 안심) 여타 목표를 공기업에서 추구할 것인가? 자본지출의 증가, 시장성이 없는 곳에 위치, 열악한 기술의 선택, 과다 용량의 선택, 과다 건설비용, 부채비용과다 정부의 대응(이에 따라 경영진은 더욱 안심) 금전적 보상 (무상토지, 납입자본금, 부채를 자본화, 저리 융자, 자본비용 감호를 위한 자본 감소) 임시조치 (특성조세 면제, 이자 면제, 보조 , 부채 탕감 등) 가격차별 허용, 상호보조 부채 청산 여타 목표를 공기업에서 추구할 것인가? 철도, 전기의 경우는 공기업을 통할 수 밖에 없는 경우 다른 방안이 있지만 경제성, 효율성의 관점에서 공기업이 타당한 경우, 다른 방안이 가능한 경우와 공기업 부과를 최소화하는 경우 정부에서 하는 경우 (보상이 필요없음) 민간기업의 여타 목표는 시장지위향상(장기목표, 세금 절약) 18

정부와 공기업 관계 (1) 정부와 공기업의 관계 정부통제 이유 통제의 종류 투자, 확장, 분할 결정, 운영상 개입, 의사교환, 통제 및 감시, 평가 정부통제 이유 소유자이기 때문에 통제할 권한이 있음. 공기업은 시장원칙의 밖에 있으므로 통제가 이를 대신 (규제는 경쟁의 대체재) 공기업은 공공부문이므로 의회에 감사를 받음. 공기업의 내부통제가 없으므로 정부가 함 (공기업은 주인이 없음) 공기업이 거시정책을 잘 수행하고 있는지 감시 통제의 종류 주요 정책: 투자 (기준), 생산량, 가격, 수입 운영: 생산함수, 생산성, 고용ㆍ임금, 단가, 내부조직, 감시 행정상: 법적, 윤리적, 공평성 첫째와 셋째는 공공성에 대한 통제 19

정부와 공기업 관계 (2) 통제의 방법 통제 기관 입법 행정부서 공식: 방향성, 예산, 목표설정, 기업 계획 비공식: 정치적 선호 사장 및 이사의 임명 외부통제의 수단(국가 정책 수행, 정부의 대응 속도를 줄임, 공공성을 강조할 수 있음) 그러나 이는 명확한 정책과 투명한 운영에 역행 카나다, 일본도 문제 통제 기관 주무부서: 전문성을 가지고 감시 재정부서: 예산 기획부서: 전략적 계획 대통령: 정치적 안정 주무부서는 감시ㆍ통제장치 미흡하여 재정부서가 통제 다수 부서로 할수도 있음 20

정부와 공기업 관계 (3) 하나의 중심부서가 만들어 질 수 있음. 의회의 역할 중앙부서 (재정부서) 특정분야에서 집행권을 가지는 고위기구 공기업부가 전반적으로 담당 그러나 개도국에는 많은 공기업이 있어서 곤란 재정부서: 현금흐름, 흑자, 투자, 예산 주무부서: 어디서 흑자가 이루어지고 어떠한 생산이 이루어지고 있으며, 어떠한 여타 목적이 있고, 있어야 하며 할당되어야 하는가 계획부서: 목표, 투자의 전략적 설정 의회의 역할 의회는 정치적 성격상 공기업을 직접적으로 통제하지 않음. 감사, 토론으로 간접통제, 그러나 상당히 효과적 21

정부와 공기업 관계 (4) 분권화 결론 독립위원회 전문성 활용, 객관적, 부당개입 감소, 의회와 공공에 봉사 소비자 위원회 특히 소비자 기준을 설정하는데 유리 조직적 혁신 지주회사의 설립으로 정부통제의 분권화 결론 정부와 공기업의 관계는 통제라기보다는 관계이다. 따라서 분권화가 필요하다. 필요한 것은 통제가 아니라 공공통제이다. 통제는 적절하게 구조화되어야 한다. 통제가 사회에 책임성을 가지도록 하여야 한다. 따라서 분권화와 공기업의 자율이 필요하다. 여기에 의회와 공공의 역할이 존재한다. 22

민영화(1) 민영화는 시장화 또는 기업을 시장의 원칙에서 활동하게 하는 것으로, 소유권 변화 없이도 효율성 달성 가능 소유권 변화: 매각(management buy-out, Co-operative, special share), 부분판매, 청산 조직 변화: 지주회사 제도 변화, 단일조직내 변화, 경영관리계약, 경쟁, 구조조정 운영변화: 서비스계약, 보상, 투자기준, 가격원칙, 목표, 자본시장, 정부통제 합리화 소유권 변화 없이도 효율성 달성 가능 조직변화 및 운영변화는 매각 전 필수. 매각은 신중: 돌이킬수 없음. 민영화 소유권 민영화: 완전매각, 부분판매, 청산 관리 민영화: 임대계약, 경영계약, 서비스계약 기업원칙의 민영화: 조직구조변화, 경쟁도입, 구조조정, 유인보상, 투자 및 요금 기준, 목표, 자본모음, 정부통제 합리화 23

민영화(2) 민영화 이유: 효율성 향상(그러나 꼭 그러한 것은 아님) 배분상 문제 시장에 노출되어 효율적이 됨 (경쟁 상황이 필수이나, 개도국의 경우 경쟁이 되지 않는 경우가 많다. 관리자 층에 최대 성과를 올리려는 동기가 부여된다. 이윤 및 파산에 민감한 투자자의 통제하에 있게 된다. 그러나 사회적 편익은 아님 민영화 기업은 기술혁신에 매진한다. 배분상에 문제가 있을 수 있고, 이러한 이유로 민영화되는 것은 곤란. 동종의 민간기업에 비하여 비교우위 상실 배분상 문제 손해 이윤 나는 공기업, 공기업이 다른 목적을 수행하고 있을 때, 공기업 직원의 임금, 민영화로 독점사기업 탄생 이익 적자 공기업, 공기업 직원이 소비자를 제물로 특혜, 특혜소비자가 있는 경우 24

민영화(3) 민영화 과정 및 기법 매각: 그러나 부유층이 사는 경우와 동종 업계에서 사는 경우 집중을 초래. (이탈리아, 아시아) 분산소유: 그러나 이것 역시 배분적 차원에서 바람직 하지 않을 수 있음. 그것은 주식을 사는 사람은 부자이기 때문. 외자의 경우 자본은 없고 투자가치는 높은 경우 바람직. 그러나 노른자위 점위, 외국투자자에게 유리한 계약, 여러가지 특혜 등으로 오히려 단점. 규제 두가지 목적 민영화의 주요목표가 실현되도록 독점의 폐해 및 소유권 집중의 폐해를 방지하고, 사회적 비용을 최소화 하기 위하여 황금주 공정보수율은 과잉투자 초래 가격상한제 –X, +Y, +K(상수도 수질) 결론 민영화는 산업별로 특수, 공기업의 비교우위 생각. 그러나 민영화가 유일한 방법이 아님, 효율성 향상이 목표 25