한국대외관계론 제2강. 외교정책 일반이론 신라대학교 국제관계학과 교수 이 동 윤

1. 외교정책(foreign policy)이란 무엇인가? ○ 외교정책이란 한 국가의 대외정책으로서 국가 통치행위의 일부이다.  - 1648년 유럽: 30년 전쟁의 종결로 웨스트팔리아(Westphalia) 조약 체결 ⇒ 근대 민족국가들이 등장하여 국가 간 국제법에 근거한 외교관계 형성  - 국가는 국제사회를 구성하는 가장 기본적 단위로서 국가 이익을 극대화시키기 위해 다양한 외교전략 추진  - 최근 국제기구(IOs)와 비정부기구(NGOs), 다국적 기업(MNCs) 등이 보편적 행위자로 함께 등장, 그러나 국가는 국가 간 외교관계를 조율하는 가장 중요한 핵심적 행위자이다. ○ 외교정책이란 국가 간 관계에 있어서 자국의 국가이익을 확충시키기 위하여 펼치는 외교 전략이자 수단이다.  - 국가 간 국가이익은 각 국가가 처한 상황에 따라 조금씩 차이가 나타난다. - 그러나 국가이익을 극대화하려는 것이 외교정책의 근본적인 목표라는 사실은 변함이 없다.  - 국가이익은 시대적 상황에 따라 변화할 수 있으며, 그 이익을 추구하는 국가의 외교적 노력 또한 약간씩 달라질 수 있다는 사실

2. 외교정책의 목표와 국가이익 1) 국가목표에 따른 정책수준 (１차적 수준)  - 국가목표에 따른 정책 추진이란 결국 국가 생존(national survival)의 문제와 직결되어 있다.  - 국가생존 목표란 매우 긴박하고 절박한 성격을 지니게 되나, 이러한 목표는 그 중요성에도 불구하고 경우와 상황에 따라 상대적으로 느슨하게 추진되기도 한다. 즉, 그 상황과 수준에 맞는 활동과 목표가 필요하다는 것이다.    ① 국가안보     ② 경제이익     ③ 국가위상 및 이미지(image)     ④ 통일목표: 이것은 분단국으로써의 국가목표일 뿐만 아니라 통합(integrity) 의 목표로 인식되어야 한다.    ⑤ 국력증강: 목표 개념에 따른 수단으로서의 국력이 요구되어진다. 모든 외교 정책은 군사력 혹은 경제력 등 국력이 강할수록 유리하다(※ 따라서 이러한 개념은 문화 개념보다 앞선다).

2) 국가이익에 따른 정책수준 (２차적 수준) ○ 국가이익은 보다 다양한 차원에서의 분석과 연구가 필요하다(최소 9가지) ¶ 단일국가의 차원(６가지) ① 중요도의 정도에 따라 - 1차적(핵심적) 국가이익(core interest, essential interest): 양보할 수 없는 필수 (예] 주권, 국가생존 등) - 2차적 국가이익(secondary interest): 영속적 국가이익과 상황적 국가이익 의 구분 要 ② 영속성 정도에 따라 - 영속적 국가이익: (예] ‘항해의 자유,’ 자원에 관한 이익 등)  - 상황적 국가이익: 가변적 국가이익 → 정치적 목적에 따른 국가이익 (조작적) ※ 경우에 따라 가변적 국가이익이 영속적 국가이익으로 둔갑하기도 한다. ③ 국가이익의 범위에 따라  - 일반적 국가이익(general interest): (예] 영국에게 유럽의 세력균형) - 특수한 국가이익(special interest): (예] 영국에게 베네룩스 3국의 독립)

 ¶ 두 국가 이상의 차원(3가지) ① 공동이익(common interest): 두 국가의 이익이 동질적인 것     (예] 유럽의 세력균형은 영국과 미국의 공동이익) ② 보완적 이익(complementary interest): 상호 보완적 이익   (예] 서로에게 도움이 될 수 있는 이익 ?) ③ 상충적 이익(conflicting interest): 매우 역동적인 개념으로써 ①번과 ②번을 제외한 모든 이익을 의미 3) 시차적 이익에 따른 정책수준 (3차적 수준) ○ 목적과 수단 개념에 있어서 목적 자체가 수단이 될 수 있다.  - ① 단기적 이익은 그 자체가 목적이지만, ② 장기적 이익은 수단이 된다.  - 따라서 구체화된 이익은 보다 일반화된 이익을 이루기 위한 방법이 된다. 한국은 아직도 이러한 개념을 인식하지 못하고 있으며, 따라서 올바른 인식이 필요하다. ※ 결국 외교정책의 분석에 있어서 포괄적인 분석뿐만 아니라 보다 다각적이고 쟁점 적인 분석이 필요한 시점이다.

3. 외교정책의 유형 1) 협력외교(Cooperation) ○ 협력외교는 우방국들 사이에서 군사․안보적, 정치적, 경제적, 사회․문화적으로 다양한 분야에 걸쳐 상호 협력과 공동 이익을 추구하는 행위를 의미한다. - 국가들 사이의 협력관계는 준동맹 혹은 동맹관계로 발전할 가능성이 있으며, 정치․경제적으로 서로 유사한 이념이나 체제를 갖춘 국가들 사이에 더 발전 2) 동맹외교 (Alliance) ○ 전통적으로 동맹외교는 힘의 균형체제(세력균형)를 유지하기 위한 기본요소  - 국가 간 동맹관계는 국가들 쌍방 간의 공동이익(Common Interest)이 필요 하지만, 상호 이익의 크기가 다른 차별적 이익(Diverging Interest)라도 동맹관계의 수립이 가능 ○ 동맹의 성격에 따른 유형 - ① 공격적 동맹 혹은 전시동맹: ② 방어적 동맹 혹은 상호안보조약: ③ 중립 또는 불가침조약:

3) 적대외교 (Hostility) ○ 타국을 잠재적 위협으로 간주하여 그 국가가 우호적인 국가라고 판단되기 이전 까지 적대적인 외교정책을 취할 수 있다.  - 국방을 위해서는 동맹국/우방국이 아닌 국가는 모두 잠재적 위협 요인 간주 ○ 적대외교의 수단: ① 군사력, ② 경제력 등 - 각각의 수단들은 팽창과 봉쇄를 통해 상대방을 공략하고, 결과적으로 적대국가 스스로가 변화하도록 유도한다(예] 미얀마, 북한 등에 대하고한 봉쇄정책). 4) 비동맹외교 (Non-Alliance or Non-Alignment) ○ 비동맹외교는 다른 국가가 추구하는 목표를 지원하기 위해 군사적 또는 외교적 개입을 하지 않는 것을 의미한다.  - 중립과의 비교: 중립은 다른 국가들의 인정 필요  - 비동맹은 정책 방향을 스스로 결정하는 것이며, 다른 국가들로부터 비동맹의 지위를 보장받는 것은 아니다(단지 선언적 의미만 존재).

○ 국제정치에서 본격적인 비동맹외교가 나타나기 시작한 것은 1960년대 말 제3세계 국가들이 민족주의와 반식민주의를 주창하며 상호 간 협력과 제3세계 국가들의 자주적 번영을 기약하면서부터이다.  - 비동맹 국가들은 양대 진영의 어느 쪽에도 포함되지 않으면서 국가 간 갈등을 제거하는 것을 대외정책의 목표로 추진  - ① 영토 보전과 주권에 대한 상호 존중, ② 불가침, ③ 내정 불간섭, ④ 동등한 상호이익, ⑤ 평화공존 등 주창 5) 개입외교 (Intervention) ○ 개입외교는 통상적으로 외교적, 경제적, 군사적 수단을 동원하여 타국의 국내외 정책에 간섭하는 것을 의미한다.  - 개입은 국가 간 관계에 있어서 관례적인 행태를 벗어나는 행위이며, 타국의 정치 체제를 변화시키거나 유지시키려는 목적으로 추진 ○ 개입외교 방법: 구두개입, 당근과 채찍, 군사개입 등 ○ 개입정책은 국제적이나 도덕성의 측면에서 비판을 받는 경우가 많으나, 국제 기구의 사전 승인이나 자체 결정을 통해 개입이 정당화되기도 한다.

4. 외교정책의 수단 1) 국력 (National Power) ○ 국가의 힘은 국제정치에서 가장 중요한 개념이며, 가장 다의적인 개념  - 일반적으로 국가가 외교정책에 가용할 수 있는 모든 능력이 곧 국가의 힘에 해당  - 국력은 목표인 동시에 수단인 것으로 이해할 수 있다. 국가는 국력의 강화를 목표 로 외교정책을 수행하며, 국력의 활용을 통하여 국가이익을 추구한다.  - 결과적으로 국가의 힘, 즉 국력은 외교정책의 목표인 동시에 수단인 셈이다. ○ 국력의 특징: ① 국력은 상대적(Relative)이다: 국가의 힘은 언제나 비교우위를 통해 결정 ② 국력은 정황적(Circumstantial)이다: 국가의 힘은 언제나 그것이 투사되는 상황이나 배경에 따라 각기 다른 결과를 야기 ③ 국력은 역동적(Dynamic)으로 변동한다: 국력을 구성하는 요소들은 장기적인 측면에서 동태성을 지니며 변화 ④ 국력은 다차원적(Multi-Dimensional)이다: 국력의 구성요소는 그 다양성에 비추어 볼 때 다양한 차원으로 나타날 수 있다.

2) 외교 (Diplomacy) ○ 외교는 국가를 대표하는 관료들에 의해 행해지는 국가 간 모든 공적 행위이자 외교정책의 결정으로부터 집행과정까지를 포함하는 모든 대외적 관계를 포괄  - 그러나 외교정책을 수행하는 수단 개념으로서 외교는 국가의 영토 밖에서 국가 이익을 실현시키려는 공식적인 메카니즘이나 기술로서 이해될 수 있다. ○ 외교의 기능: ① 국가 간 커뮤니케이션 기능: ② 국가 간 협상 기능: ③ 위기관리 기능: ○ 외교의 수행방식: ① 비밀외교 vs. 공개외교: ② 쌍무외교 vs. 다자외교: ③ 일반외교 vs. 정상외교:

3) 경제적 수단 (Economy) ○ 타국과 경제적 의존관계가 점차 심화됨에 따라 경제적 수단이 외교정책의 주요 수단으로 활용 ○ 경제적 수단은 경제적 보상과 경제적 제재로 구분된다.  - 경제적 보상은 상대국에게 경제적 혜택을 제공하여 자국의 이익을 추구하는 것 이고, 경제적 제재는 상대국에 대하여 경제적 불이익을 줌으로써 그 나라의 태도와 행위를 변화시키기 위한 방법이다.  - 경제적 보상은 주로 동맹국이나 우방국들의 공감대를 확산시키기 위해 사용되 며, 경제적 제재는 국제적 규범이나 도덕성을 위반한 국가들에 대하여 심각한 영향이나 처벌을 주기 위해 사용되는 경향이 있다. ○ 경제적 수단의 경우 반드시 효과가 있는 것은 아니다.  - 경제적 제재는 다수의 동의를 통해 수행될 있고, 그것이 수행된다고 하더라도 그것의 직접적인 피해자는 무고한 일반 국민들일 수 있다(예] 북한 제재).

4) 침투와 개입 (Penetration and Intervention) ○ 침투 혹은 개입은 한 국가가 타국의 국내 정치과정에 영향을 미치려는 일련의 과정으로서 침투가 타 행위자의 내부구조에 접근하는 행위라고 한다면, 개입 은 보다 적극적으로 타국의 정치과정에 영향을 미치는 것으로 규정 ○ 침투와 개입은 과거부터 이미 오랜 기간 동안 국가 간 정치행위의 일부로 존재 하였으며, 오늘날 보다 심화되어 나타나는 경향이 있다. ○ 침투와 개입의 3단계: ① 소극적 침투 단계: 상호 간에 실체를 드러내지 않은 상태에서 정보를 수집하고 은폐하는 단계이다(예] 스파이 활동). ② 설득적 개입 단계: 혹은 조작적 개입 단계라고 지칭하며, 각국은 다양한 선전 매체를 활용하여 상대국의 국가 내정을 언급하고 변화를 유도할 수 있다. ③ 강압적 개입 단계: 보다 공식적이고 직접적인 방법으로 상대국의 변화를 촉구 하며, 경우에 따라 군사적 수단이 사용되기도 한다.     예] 국가 간 무기 거래 → 상대국의 적국에 대한 무기 판매는 직접적인 군사적 충돌은 아니더라도 직접적인 타격을 줄 수 있다.

5) 무력 (Force or Military Power) ○ 국가 간 외교목표의 달성을 위해 무력을 사용하는 것은 경우에 따라 가장 유효한 수단이 될 수 있으나, 반대로 국가안보와 관련해 존망을 결정짓는 위기를 초래 할 수도 있다. ○ 무력 사용의 4단계: ① 무력의 과시 단계: 무력의 실질적 사용이 아니라 자국의 군사력 혹은 잠재적 군사동원력을 과시함으로써 외교적 수단을 보강 (예] 군사 퍼레이드) ② 군사력을 통한 위협 단계: 군사력을 사용하겠다는 구두위협이나 실제로 군사력 을 전진 배치시켜 상대국을 위협하는 단계 ③ 무력의 제한적 사용 단계: 실제로 무력을 사용하되 상대국을 완전히 패퇴시키는 정도가 아니라 제한적 규모에서 무력을 과시하며 위협하는 단계 (예] 국지전) ④ 무력의 직접적 사용 단계: 상대국을 격퇴시키기 위한 대규모 군사력 사용 단계 (예] 전면전)

5. 외교정책 결정요인 1) 외부적 요인들 국가를 둘러싼 대외적 환경 요인은 국내적으로 외교정책을 결정함에 있어서 중대한 영향을 미친다. 국가의 외부적 요인들은 수많은 범주의 논의가 가능하며, 외교정책 결정의 외압으로 작용하게 된다. 2) 사회적 요인들 사회적 요인이란 국가 내부에서 외교정책에 영향을 미치는 비정부적 요인들을 지칭 한다. 국가 내 사회적 가치관, 국가의 단결과 합의 수준, 산업화의 정도 등 사회, 경 제적 요인들은 국가의 외교정책 결정에 중대한 영향을 미칠 수 있다. 3) 정부 요인들 외교정책을 실질적으로 수립하는 정부 조직의 형태와 외교정책의 본질 사이에는 밀 접한 연관관계가 있다. 정부 기구의 구성이나 직능, 상호 역학관계는 외교정책의 방 향과 속도를 제한하고 권장하는 주요한 역할을 수행한다(예] 독재와 민주주의 차이)

4) 역할 요인들 역할 요인은 정부 요인들과 밀접한 연관관계가 있으며, 특히 정부 내의 직책에 따른 역할 변수의 차이가 나타날 수 있다. 하나의 외교정책 사안에 있어서도 정부 각 부처에 따라 서로 다른 정책 선호도가 나타날 수 있으며, 이것은 개인적 자질 보다 정부 직책의 역할에 따라 달리 나타날 수 있다. 예] 미국 민주당 정부와 공화당 정부 사이의 정책 선호도의 차이 한국의 쌀 개방 결정시 정부 부처 간 차이 5) 개인 요인들 개인 요인은 정책결정자 개인에 관련된 다각적인 측면들, 즉 정책결정자의 가치 관과 재능, 과거 경험 등은 외교정책 결정에 있어서 영향을 미친다. 역할 요인과 더불어 개인 요인들은 정책결정의 방향과 추진력을 결정하는 중요한 요소이다. 예] 역대 대통령의 외교정책 결정과정 등등

※ 국제관계의 기본적인 역학관계 ⑴ 세력균형(Balance of Power): 균형이론(Equilibrium)→경쟁적 균형에서 통제와 조정에 의한 하향적인 균형으로 안정화 되는 것 Weight F ⑵ 지렛대 역할(Levering Mechanism): 경쟁적인 관계에서 양자는 다른 한 쪽을 지렛대로 활용한다(예] 미국이나 유엔의 역할). Power