선진 지방자치를 위한 비젼 및 정책과제 이 승 종 (서울대학교 행정대학원)

Ⅰ. 지방자치의 비젼 ○ 이상적 민주사회 ○ 지방자치의 비전 – 현대행정국가하의 전문가지배(테크노크라시)는 능률편향 우려 – 데모크라시는 민주(형평 포함) 편향 우려 – 이상적 사회는 전문가 지배와 시민의 지배가 조화되는 균형민주사회(techonodemocracy) → 능률과 민주(형평)의 균형 조화 ○ 지방자치의 비전 – 지방차원에서의 이상사회 구현 – 지방정부의 전문적 정책판단과 주민의 요구가 조화되는 지방 → 지방정책과정에서 능률, 민주, 형평성이 균형 조화

Ⅱ. 지방자치의 요소와 비젼 지방정부 중앙정부 기업(지배이익) 주 민 갈등 협력 중립 종속 통 제 분 권 참 여 ○ 지방자치의 구성요소 지방정부 중앙정부 기업(지배이익) 주 민 갈등 협력 중립 종속 통 제 분 권 참 여

Ⅱ. 지방자치의 요소와 비젼 능률 민주 형평 ○ 지방자치의 비젼달성을 위하여는 네가지 측면에서 적정한 균형조화가 이루어질 것을 요구함 – 단, 현재는 집권, 통제, 종속, 갈등의 비중이 큰 실정이므로 최소한 당분간은 분권, 참여, 중립, 협력이 강조되어야 함 관계 요소 중앙-지방 지방정부-주민 정부-지배집단 지방-지방 지향 방향 분권/집권 참여/통제 중립/종속 협력/갈등 균형 민주 형평 능률

Ⅲ. 정책 과제 1.기본방향 2.분권의 강화 과도한 분권화, 참여, 계층중립, 협력을 지양할 것을 전제로 하되 균형적인 수준에 이르기까지 분권, 참여, 중립, 협력을 추구해야 함 2.분권의 강화 ○ 지방의 조례제정권 강화: – 지방자치법 15조(법령의 범위 안에서) →최소한 법령에 위배되지 않는 한으로 개정 ○ 입법과정에 지방의사의 투입: – 지방자치단체연합에 법률제안권 부여

Ⅲ. 정책 과제 ○ 기관구성의 자율성 부여 ○ 지방에 대한 기능 이양 – 중앙과 지방간 권한 다툼이 있는 사무는 일차적으로 지방사무로 의제함 – 중앙사무화의 필요성의 입증 책임은 중앙정부가 짐 ○ 지방재원의 확충 – 이전재원 확대: 표면적으로 교부율이 인상되었으나 실제적으로는 양여금 및 보조금의 전용을 기반으로 한 재원이양으로 실질적 지방재원의 증가없음 – 지방세원의 확충 필요 – 지방정부의 재정책임성 강화: 균형발전기금은 중앙의 재원을 교부하여 지방자율성을 저해하는 한편, 지방간 대립, 지방의 도덕적 해이 초래하므로 일반이전재원과 통합하여 운영

Ⅲ. 정책 과제 ○ 핵심 분권과제의 실현 – 자치경찰: 시범사업의 조속 실시 – 교육자치: 일반지방행정과 지방교육행정과의 연계성 강화 – 특별지방행정기관: 일부 기관이라도 통합하여 쐐기효과를 도모할 필요 – 제주특별자치: 자치권 확장의 시범적용, 통합으로 위축되는 주민 접근성 확대 (읍면동의 주민자치기능 강화) ○ 불필요한 행정구역개편 지양 – 정당별로 인구 30-100만명 규모의 50-70개의 광역단체화 구역개편 검토 중 – 지역감정해소 효과 불분명하고, 자치제 정착방해, 지방행정의 민주성 저해 등 폐해가 큼 – 현행 계층제 유지하면서 광역과 기초정부의 기능중복 해소가 선결과제 – 지역내 불균형 및 대립의 원인이 되는 광역시 폐지 필요

Ⅲ. 정책 과제 3.참여 활성화 ○ 중앙정부에 의한 지방평가 적정화 – 국정통합성 확보를 위하여 지방정부에 대한 평가 수용 – 과다한 평가를 방지하기 위하여 평가의 통합 – 전방위적 평가보다는 국책과제를 중심으로 평가 3.참여 활성화 ○ 주요 정책결정에 직접민주제 적용: – 주민투표제: 2004년 도입 후 방폐장입지선정 결정 사례가 교훈 – 조례제정청구제: 현재 조례제정청구에 한정되어 있으나 일반정책발의도 포함하도록 개선 – 주민소환제 도입

<미국 지방정부 형태별 직접민주제 채택 현황> Ⅲ. 정책 과제 <미국 지방정부 형태별 직접민주제 채택 현황> 정부형태 Initiative Referendum Recall Petition 시장-의회형 36.1 88.1 49.8 28.7 시장-지배인형 59.8 91.7 67.5 36.2 위원회형 91.4 56.9 31.0 주민총회형 48.5 83.5 31.1 25.1 계 49.1 89.7 57.8 32.2

Ⅲ. 정책 과제 ○ 시민교육 필요 – 참여가 자치발전에 도움되기 위하여는 참여수준의 확대 뿐 아니라 참여내용의 건전화 요구 → 교양시민 = 참여activisim + 교양(information) – 이를 위해서는 시민교육이 필요 – 최대의 시민교육도구는 참여활동임 → 참여제도 확충 필요 ○ 읍면동 단위 주민대표체계의 정비 – 주민자치위원회의 활성화 – 현재 주민자치센타 운영위원회로 전락한 위원회의 기능을 지역주민의 참여통로로 기능활성화 – 주민자치위원을 반상회 → 통 → 자치위원회 순으로 축차적 호선으로 선출하여 주민대표성 강화 – 장기적으로 주민자치위원장 중에서 지방의회를 구성하는 방법도 검토 필요

Ⅲ. 정책 과제 4.지방정책의 중립성 확보 ○ 정책의 계층편향성 제어 – 과도한 개발정책 자제 – 복지정책 강화: 지방자치 이후 복지정책 확대되지 않음 – 정책과정에 다양한 이해집단 참여 ○ 관료의 중립성 강화 – 자율권 확대하여 책임있는 행정유도하는 대신 통제체제의 강화 – 현재는 자율권도 약하고 통제만 강한 모순 → 무사안일주의의 근본원인 – 공직윤리의 강화: 부패방지보다는 사명감 고취, 사기진작

Ⅲ. 정책 과제 5.지방정부간 호혜적 협력 강화 ○ 행정위탁 활성화 – 1시군 1시설 소유 경향을 지양 – 행정위탁의 활성화로 자원절약 및 효율성 증대(유인제공 필요) ○ 광역정부와 기초정부의 기능 중복 해소

Ⅳ. 지방정부의 자치역량 강화 1.단체장 ○ 단체장 연임제한 폐지 – 안정적인 리더쉽 발휘하도록 유도 ○ 공무원 역량강화 ○ 단체장 연임제한 폐지 – 안정적인 리더쉽 발휘하도록 유도 ○ 공무원 역량강화 – 다양한 교육기회 부여: 공무원 교육원에 제한하지 말고 선택적 교육기회 부여 (대학, 자율연수, 학원 등에서 능력개발 기회부여) – 연구년제의 도입 – 체계적인 해외견습 기회 확대

Ⅳ. 지방정부의 자치역량 강화 2. 지방의회의 발전 ○ 차등적 유급제 시행: 전업직과 부업직의 급여 차등지급 ○ 차등적 유급제 시행: 전업직과 부업직의 급여 차등지급 ○ 현재 산발적으로 이루어지고 있는 의원교육 강화를 위해 가칭 의정연수원을 한국지방행정연구원에 설치 참고) 미국 시정부연합: 연방의 지원으로 의회정책지도자 프로그램 시행 ○ 정당공천제 대신 정당임의표방제로 전환하여 유능한 의원 진출 유도 – 정당공천제에 대하여는 공천부패, 중앙정치에의 예속화, 정당의 지역패권주의 고착 등의 비판이 있으나, 정당의 참여를 배제할 경우 정보없는 투표, 정당발전 의 저해 등의 부작용이 크므로 후보자가 지지정당을 표방하도록 전환하는 것이 바람직

Ⅳ. 지방정부의 자치역량 강화 ○ 기초의회 소선거구제 환원 ○ 감사기능보다는 조사기능의 강화 – 의원의 계층편향성 심화 – 중선거구제는 기초의회보다는 오히려 광역문제를 다루는 광역의회에 적합 ○ 감사기능보다는 조사기능의 강화 ○ 지방의회 사무직원의 의회소속화(의회직렬), 집단적 보좌기관 강화

Ⅴ. 결 론 ○ 분권과 국정통합의 조화균형 – 중앙과 지방간 협력적 관계 유지 ○ 지방분권로드맵의 전략적 시행 ○ 분권과 국정통합의 조화균형 – 중앙과 지방간 협력적 관계 유지 ○ 지방분권로드맵의 전략적 시행 – 추진과제의 포괄성, 전향성 등에 있어서 역대 어느 정부보다 전향적이나 – 추진체계의 비효율성과 함께 계획의 실천이 미흡 – 모든 분권과제를 전방위적으로 성취할 수 없는 현실을 고려하여 지방교육자치제, 지방경찰제, 특별지방행정기관의 정비, 사무와 재원의 포괄이양 등과 같은 선도과제에 역량 집중하는 전략적 사고 요구됨 – 행정수도이전과 같은 분산정책과 분권정책의 상충으로 인한 문제해결 필요

감사합니다