CHAPTER 5 사회복지정책의 목표와 가치

1. 사회복지정책의 목표 1) 목적과 목표 목표 목적 일반적이고 추상적이며 광범위한 것 세부적이고 구체적, 조작적이어서 직접 측정이 가능한 것 ※사회복지정책은 전 국민이 아닌 특정 집단을 주요대상으로 삼기 때문에 그 대상이 누구인가 하는 것이 쟁점이 될 수 있으므로, 구체적 대상집단의 명확성이 중요. 목표를 설정할 때 달성할 수 있는 기간, 목표의 질과 양 등을 구체적으로 정의

2) 정책수단과 목표 정책의 궁극적인 목표로서 목표달성을 위한 각종 수단 또는 방법과는 구별되어야 하며 정책의 성공 여부를 판단할 때 목표달성을 위해 투여된 자원의 양과 질, 목표달성과정 등의 정책수단보다는 정책 목표가 얼마나 달성되었는가에 중점을 두어야 함.

3) 목표의 다양한 유형들 (1) 장기적 목표와 단기적 목표 (2) 공표된 목표와 숨어있는 목표 ① 단기적 목표 ▶ 장기적 목표에 비해 예측이 정확하다. ② 장기적 목표: ▶ 정확한 예측이 어려워 그 실현에 많은 시간이 요구되므로 정책 산출과 관련된 여러 가지 변화 요인들에 관해 정확히 판단 (2) 공표된 목표와 숨어있는 목표 ① 공표된 목표(started goal): 일반적으로 정부의 문서를 통해 발표되거나 책임 있는 관리자를 통해 천명 된다. ② 숨어있는 목표: 밝힐 필요가 없는 사소한 사항에 관한 것이거나 고위 정책결정권자 사이에서 이해되는 목표 이다.

(3) 의도한 목표와 의도하지 않은 목표 ① 의도한 목표 ▶특정한 정책의 대상, 효과 등과 관련하여 정책입안 초기에 미리 의도했던 목표를 의미 ② 의도하지 않은 목표 ▶정책집행과정에서 마치 예상하지 못한 정책의 집행과정에서 나타난 부수적인 결과로 확인 가능한 것을 의미

2. 사회복지정책과 관련된 가치들 1) 평등 개념 가. 수량적 평등(산술적 평등, 결과의 평등) ① 평등은 사회적 자원의 재분배를 통하여 사회구성원의 삶의 질을 골고루 향상시키고자 하는 가치임 ② 사회복지의 가치에서 가장 중요한 것 중의 하나가 평등임 ③ 평등은 수량적 평등, 비례적 평등, 기회의 평등 개념으로 구분됨 가. 수량적 평등(산술적 평등, 결과의 평등) ① 수량적 평등은 가장 적극적인 평등개념으로 산술적 평등 또는 결과의 평등이라고 불림

② 수량적 평등은 모든 사람을 똑같이 취급하여 사람들의 욕구나 능력의 차이에는 관계없이 사회적 자원을 똑같이 분배하는 것을 의미하는 개념임 -> 출발점이나 자연적 능력은 고려하지 않고, 법적 조치나 정치적 수단을 이용하여 마지막 결과의 평등만을 얻고자 함 ③ 그러나 수량적 평등의 개념이 의미하는 결과의 완전한 평등은 아직까지 인류 역사상 어떠한 사회에서도 존재하지 않았으며, 또한 현실적으로 존재할 수도 없음 ④ 비록 결과의 완전한 평등은 불가능하더라도 많은 사회복지정책이 수량적 평등의 가치를 반영함으로써 결과의 평등을 부분적으로나마 목표로 삼고 있는 것은 사실임 ⑤ 수량적 평등의 예로 들 수 있는 공공부조의 경우 소득재분배의 목표를 달성하기 위해 국민들이 낸 세금을 재원으로 가난한 사람들에게 그들의 능력과 기여에 관계없이 사회적 자원을 할당해 줌으로써 부자들과의 소득격차를 줄이려고 하고 있음 ⑥ 100m 달리기에서 모든 사람을 똑같이 골인시키는 것과 유사함

나. 비례적 평등(공평, 형평) ① 비례적 평등은 수량적 평등과는 달리 개인의 욕구, 노력, 능력, 기여에 따라 사회적 자원을 상이하게 배분하는 것을 의미함 ② 공정한 처우를 말하며, 공평 이라고 불림 ③ 비례적 평등은 상대적으로 많은 불평등이 존재할 수 있지만 수량적 평등의 비현실성을 고려한다면 자본주의 사회에서 실질적으로 가장 널리 사용되는 개념임 ④ 사회복지에서는 수량적 평등의 가치도 강조하지만 또한 비례적 평등의 가치도 강조하고 있음 ⑤ 비례적 평등의 예로 들 수 있는 사회보험의 경우 보험료를 많이 낸 사람에게 많은 급여를 지급하는 것은 공평의 가치를 반영하는 것임 ⑥ 역사적으로 가장 오래된 공공부조의 기본 원칙인 열등처우의 원칙도 공평의 원칙을 강조한 것임

다. 기회의 평등 ① 기회의 평등은 가장 소극적인 평등개념으로 결과가 평등한가 아닌가를 완전히 무시한 채 결과를 얻을 수 있는 과정상의 기회만을 똑같이 해주는 개념임 ② 과정상의 기회만 평등하다면 그로 인한 결과의 불평등은 아무런 상관이 없다는 것을 의미함 ③ 결과적으로 기회의 평등이라는 이름 하에 결과의 불평등을 합법화 할 수 있음 ④ 오늘날 자본주의 사회에서 가장 널리 퍼져 있는 평등의 범주로서 각 개인은 자신의 소질과 능력을 자유롭게 계발할 평등한 권리와 기회를 가지며 동일한 업적에 대해서는 동일한 보상이 주어진다는 입장임 ⑤ 기회의 평등은 일반적으로 가난한 사람들에게 교육기회를 제공함으로써 자립할 수 있게 하는 방식으로 활용됨 ⑥ 모든 사람을 100m 출발선 위에 똑같이 세워 놓고 자유롭게 달리기 경주를 시키는 경우와 유사함

(2) 평등의 대상 ① 특정지역에의 소속 ▶ 사람들이 가지고 있는 능력, 노력, 사회적 역할, 사회적 기여도에 따라 결정된다. ※ 평등개념의 다양한 차원 구분 개념 정책사례 수량적 평등 사회적 자원 동일량 분배 아동수당, 노령수당 비례적 평등 능력, 기회 등에 비례한 자원배분 사회보험 급여의 기여와 급여 연계 기회의 평등 자원획득 기회 제공의 평등 농어촌 학생 대학입학특례 (2) 평등의 대상 ① 특정지역에의 소속 ▶ 보편주의 관점을 취한다면 한 국가에 소속된 모든 사람에게 조건 업이 사회적 자원을 똑같이 배분해야 하지만, 선별주의 관점을 취한다면 다른 추가적인 조건 Ex) 개별적인 욕구 정도를 고려하여 선택적으로 제공하는 것이 바람직하다는 것. ② 사회적 위치 차이 ▶ 사람들이 가지고 있는 능력, 노력, 사회적 역할, 사회적 기여도에 따라 결정된다. ③ 특정집단에의 소속 ▶성별, 나이, 종교, 빈곤 정도 등으로 구분될 수 있는 집단들을 기준으로 평등을 추구

2) 효율 (1) 개념 ① 효율의 문제는 무한한 인간의 욕구를 희소한 사회적 자원으로 어떻게 하면 적절하게 해결할 수 있을까라는 의문에서 나온 것임 ② 가능한 한 최소의 자원으로서 최대의 결과를 만들어 내려는 관심을 말하는 것으로서 비용과 관련된 가치임 ③ 사회복지정책의 효율에는 수단으로서의 효율과 파레토 효율(배분적 효율)이 있음 (2) 수단으로서의 효율 ① 특정한 목표를 달성하는 데 가능한 적은 자원을 투입하여 최대한의 산출을 얻는 것에 초점을 두는 것을 의미함 ② 목표효율성 : 사회복지정책이 목표로 하는 대상자들에게 자원이 얼마나 집중적으로 할당되는가의 여부를 판단하는 기준 -> 선별주의 선호 : 공공부조가 저소득층에게 집중적으로 자원을 할당한다는 측면에서 목표효율성이 높음

(3) 파레토 효율(배분적 효율) ③ 운영효율성 : 사회복지정책을 운영하는 데 있어 운영비를 적게 들여 ③ 운영효율성 : 사회복지정책을 운영하는 데 있어 운영비를 적게 들여 비용 절감효과를 꾀하고자 하는 기준 -> 보편주의 선호 : 사회보험에서 통합주의 방식으로 운영되는 경우 운영 효율성이 높음 (3) 파레토 효율(배분적 효율) ① 사회적 자원의 바람직한 배분이라기 보다 포괄적인 측면에 초점을 두는 것을 의미함 ② 더 이상의 개선이 불가능한 최적의 자원배분 상태로 파레토 최적이라고 함 ③ 파레토 효율은 다른 사람의 효용을 저해하지 않고서는 더 이상 특정 사람의 효용을 높이는 것이 불가능한 상태를 의미함

3) 자유 (1) 개념 (2) 소극적 자유 (3) 적극적 자유 ① 자유는 현대사회의 중요한 사회가치 중의 하나로 얽매이거나 구속 받지 않고 마음대로 행동하는 것을 뜻함 ② 자유는 사회복지의 가치에서 가장 논란이 많은 개념 중의 하나임 ③ 자유는 소극적 자유와 적극적 자유의 개념으로 구분됨 (2) 소극적 자유 ① 사람들 간의 상호작용 관계에서 다른 사람의 간섭 없이 자신의 의지대로 행할 수 있는 자유를 의미하는 것 -> 자유의 '기회' 의 측면을 강조함 ② 사유재산권 행사의 자유 또는 급여나 서비스 선택의 자유를 강조하며, 복지에 대한 국가의 개입을 자유의 침해로 간주함 ③ 반집합주의자와 소극적 집합주의자들은 소극적 자유를 사용함 (3) 적극적 자유 ① 자신이 원하는 것을 할 수 있는 자유를 의미하는 것 -> 자유의 '능력' 의 측면을 강조함 ② 사회적 권리로서 복지를 누릴 수 있는 자유를 인식하며, 국가의 복지에 대한 개입을 적극적 자유의 확대로 간주함 ③ 페이비언주의자와 마르크스주의자들은 적극적 자유를 사용함

4) 사회적 적절성: 욕구 (1) 욕구의 속성 : ‘욕구’와 ‘바라는 것’의 차이 ▶ ‘욕구(need)’가 ‘원하는 것(desire)’과 다르고, ‘욕구’의 만족이 ‘원하는 것’의 만족보다 더 중요할 수 있다는 것   - 욕구의 만족을 통하여 단순히 원하는 것 이상의 목표를 달성하고, 그 목표를 달성하면 ‘객관적인’ 의미에서 ‘가치’가 있기 때문   ▶ desire에 의한 만족이 주관적인 이득(benefit)을 얻고자 한다면, need에 의한 해결의 목표는 경험하고 있고 또는 경험할 수 있는 해악(harm)을 줄이려는 것이라는 것   - 한계효용 체감의 법칙(law of diminishing marginal utility)의 논리에 의해서도 지지가능 ▶ 상대적 긴급성(relative urgency)의 측면에서 욕구의 만족은 단순한 desire의 만족보다 중요하다는 것   - 상대적으로 긴급하다는 것은 어떤 욕구가 늦게 충족될 경우 그 충족된 가치가 이전보다 크게 줄어들거나 없어진다는 것을 의미(ex: 아사직전의 음식제공/골프의 효용)  

※ 욕구는 많은 경우 생존의 문제와 더 밀접한 관계 ▶ 욕구의 해결은 추구하는 목표를 이루는데 필요한 전제조건(precondition) 혹은 수단(instrument)이라는 측면에서 단순한 desire 만족보다 중요하다는 것   - 욕구를 해결한다는 것은 사회구성원이 원하는 목표를 달성하는데 필요한 보편적이면서도 필수적인 수단을 제공하는 것을 의미(ex: 빈곤가구 생존욕구해결/부자 여가만족)   ▶ 욕구의 해결은 자발적 선택이라는 측면에서 desire의 해결보다 우선권이 주어질 수 있다는 것   - 욕구는 일반적으로 desire에 비해 ‘자발적 선택’의 여지가 적어 욕구를 변경하기가 쉽지 않아 ▶ 욕구의 만족이 desire 만족보다 우선적일 수 있는 것은 desire의 만족보다 그 속성에서 상대적으로 가치중립적인 점을 많이 가지고 있다는 것   - 실제로 생존과 관련된 욕구해결을 반대하는 가치체계가 존재하기는 힘들어

(2) 욕구의 차원 ▶ 욕구의 해결은 ‘자율’(autonomy)의 측면에서 볼 때 desire 만족보다 중요하다는 것 ▶ 사회복지정책에서 욕구의 기준으로 가장 많이 사용되는 것은 ‘육체적, 생물학적인 생존’에 필요한 최소한의 수준임 → 특히, 사회복지정책이 발달하지 못한 나라에서의 기준 ex) 미국의 빈곤선(poverty line) - 육체적 생존에 필요한 최소한의 칼로리 양에 근거 ▶ 이러한 최소한의 수준은 여러 가지 장점을 지님 : 객관적이고 과학적인 측정가능/측정방법이 쉬워 저비용/절대적 수준임으로 국가간, 세대간 비교가능/복지대상자 선정, 급여수준결정에 편리 → 반면에 여러 측면에서 한계  

▶ 물질적 면을 강조하는 ‘육체적 생존’의 욕구는 상징적 의미를 가짐 ① 상징적 욕구 ▶ 물질적 면을 강조하는 ‘육체적 생존’의 욕구는 상징적 의미를 가짐   - 물질적인 것들의 상징적 의미가 물질적 가치 그 자체보다 중요할 수 있어   ex) 음식의 경우 - 소속감/사회적 지위/종교적, 문화적 의식 등의 상징성 내포   ▶ 모든 물질적인 것들의 상징적 의미를 고려하여 욕구를 정확히 파악하는 것은 현실적으로 불가능   - 따라서 욕구의 상징적 의미를 고려한 상대적 욕구(relative needs) 개념 대두 ② 절대적 욕구/상대적 욕구 ▶ ‘육체적 생존’에 대한 욕구는 대개 절대적으로 결정   - 절대적(absolute)이라는 의미는 욕구수준이 일정한 액수로서 결정되고, 결정된 것은 시간과 공간의 차이에도 불변 ▶ 상대적 욕구는 사회관습, 규범, 사회적 기준 등에 의하여 결정   - 욕구는 동일시대, 동일사회에서 다른 사람과의 비교를 통해서만 비로소 판단   - 사회의 전반적인 생활수준이 올라가면 상대적 욕구의 수준도 올라가서 결국 상대적 욕구가 만족되는 사람의 비율은 자동적으로 높아지지 않아 → 반면에 절대적 욕구의 수준은 전반적인 생활수준의 상승에 비례하여 자동적으로 낮아질 수 있어

▶ 도구적 욕구는 미래에 발생한 욕구(future needs)를 미리 예방한다는 의미에서도 중요 ③ 직접적 요구/도구적 욕구 ▶ 특정한 욕구는 직접적인 만족을 위하여 필요한 반면 다른 욕구들 가운데는 보다 큰 목표를 성취하기 위한 수단으로 필요한 것이 있어(ex: 교육에의 욕구)   - Rawls는 이러한 도구적 욕구(instrumental needs)를 해결할 수 있는 재화를 사회적 일차적 재화(social primary goods)라 하고, 도구적 욕구 개념이 도입되어야 욕구개념이 확대된다고 보아 ▶ 도구적 욕구는 미래에 발생한 욕구(future needs)를 미리 예방한다는 의미에서도 중요    ④ 공동체적 욕구 ▶ 인간은 인간관계 속에서 여러 가지 욕구를 가짐 - 소속감(a sense of belongings) /연대감(solidarity)/우정(friendship/ 사랑/존엄성(dignity) 등 ▶ 공동체적 욕구는 일반적으로 느끼는 것이지 실체가 나타나지 않아 측정에 어려움 - 이러한 욕구를 해결하는 것과 관련하여 많은 논쟁이 발생

▶ 공공의 욕구(public needs)는 집단적 요구/사회 전체로서의 욕구임 ⑤ 공공의 욕구 ▶ 공공의 욕구(public needs)는 집단적 요구/사회 전체로서의 욕구임   - 공공의 욕구는 사회구성원의 가치에 따라 정치적으로 결정되기 때문에 그 범위가 넓을 수 있고 시간적/공간적으로 차이가 있어(과거에 인정되지 않은 것이 오늘날 인정)   - 공공의 욕구는 정치적/사회적/경제적/문화적 환경에 따라 차이가 있어 ▶ 사회복지정책이 발전해 온 역사는 공공이 욕구가 확대해 온 역사라 할 수 있어 (3) 욕구의 대상 : 자격 ▶ 누구의 욕구를 사회복지정책의 대상에 포함시킬 것인가의 문제 → 사회복지정책은 일반적으로 모든 사람이 아닌 특정한 사람의 특정한 욕구를 대상으로 하는 경향 ▶ 전통적으로 사회복지정책의 분석에서는 자격(deserveness)의 문제가 중요시 : 사회복지영역에서는 많은 경우 직접적으로 아무것도 하지 않아도 어떠한 것을 받을 수 있기 때문에 자격의 문제가 중요하고 이와 관련된 논쟁이 있어

▶사회복지급여에는 자기 자신의 잘못으로는 ‘자격’이 없고, 자신의 잘못이 아닌 이유로 받는 것은 자격이 있느냐의 쟁점 ① 자격의 개념과 관련하여 ▶ 어떤 것에 대해 자격이 있기 위해서는 그것을 위해 의도를 가지고 자발적으로 어떤 행위를 해야(자격의 적극적 개념으로 시장기제에서 통용되는 개념) ▶ 사회복지영역에서는 아무것도 하지 않고도 받을 수 있기 때문에 적극적 개념으로서의 ‘자격’이 사용되기는 어려워(소극적 개념의 문제) ② 사회복지급여 여부의 결정에 따른 책임과 관련하여  ▶사회복지급여에는 자기 자신의 잘못으로는 ‘자격’이 없고, 자신의 잘못이 아닌 이유로 받는 것은 자격이 있느냐의 쟁점   - 20세기 이전의 대부분 국가에서는 개인의 책임여부를 가려 급여 결정 ▶ 그러나 복잡한 산업사회에서는 ‘책임’ 여부를 가리는 것이 무의미할 수 있어   - 여러 가지 복합적 요인들이 작용한 결과이기 때문(ex: 무과실 원칙)   - 개인의 명확한 책임이 없는 한 일단 사회복지욕구가 있다고 판단되면 급여자격을 부여하는 것이 합리적 ③ ‘개인의 잘못’이 비교적 명확한 경우 급여자격 여부와 관련하여(2가지 논점)