한국 사회와 정치 제5강. 제3공화국과 제4공화국: 군사정권과 유신체제 신라대학교 국제관계학과 교수 이 동 윤

1. 제3공화국의 형성과 진화: 군사정권의 시초 1) 제3공화국 군사정권을 바라보는 시각 ① 구조주의적 분석: ‘관료적 권위주의’(bureaucratic authoritarianism) ② 개인적․집단적 동기론에 입각한 분석: ○ 제3공화국 군사정권의 지지구조  - 5․16 군사쿠데타 이후 박정희는 ‘국가재건최고회의’를 통해 군정을 실시하고 그들의 지지기반을 형성함으로써 결국 제3공화국을 창출 ① 국외 지지기반 유도: 일본과 미국 ② 친위대 조직의 형성: 군부, 중앙정보부, 민주공화당 ③ 국내 지지기반: 일부 지식인, 재벌 등  - 그 밖에도 박정희 정권은 ‘군사혁명재판,’ ‘사회정화운동,’ ‘군부 정화’ 등을 단행 하여 정치세력을 확보

2) 권력의 공백과 군정시기(1961년 5월~1963년 10월) ○ ‘국가재건최고회의’의 기본 성격  - 제2공화국의 붕괴 이후 ‘군사재건비상조치법’의 제정을 통해 ‘국가재건최고회의’ 설립: 명목상 합법적인 국가권력의 대행기관이었으나, 실질적으로는 군부에 의한 권력 찬탈이며 ‘군정’(軍政)을 의미  - 1961년 6월 6일 헌법적 효력을 갖는 ‘군사재건비상조치법’ 제정     제3조: “국가재건비상조치법은 국회가 구성되고 정부가 수립될 때까지 대한민국 최고통치기관으로서 지위를 갖는다”: 입법, 사법, 행정의 최고 권력 제24조: “헌법규정 중 국가재건비상조치법과 저촉되는 규정은 국가재건비상조치 법의 규정에 의한다”: 초헌법적 법률 - 최고회의의 구성: 군사쿠데타에 가담한 20~32인의 현역군인들이 행정권 장악 ○ ‘국가재건최고회의’의 공과  - ‘부정축재자처벌법’ 실시: 반대파 숙청  - ‘농어촌 고리채정리’ 추진: 민심의 이반을 막고 환심을 사기 위한 조치였으나, 지주들의 반발로 본질적인 실패  - ‘화폐개혁’ 단행: 경제안정을 위한 조치였으나, 결과적으로 실패

3) 민정이양과 군부의 정치참여 ○ 군부에 의한 공화당 창당:  - 김종필과 중앙정보부을 주축으로 ‘4대 의혹사건’(새나라자동차, 빠찡꼬, 워커힐, 증권파동 등)을 통해 정치자금 확보, 민정이양 이후 정치참여를 위한 교두보로 민주공화당 창당  - ‘재건동지회’(再建同志會)를 중심으로 한 창당작업: 최초 이원적 정당구조를 구성하였으나, 이후 원내 의원들 중심으로 구조적 전환 ○ 민주공화당의 정치적 의미: ⅰ) 한국 최초로 훈련된 당료와 관료제적 정당조직을 갖춘 정당:        예] 과거 명사정당(cadre party) vs. 공화당의 대중정당(mass party) 추진 ⅱ) 정당구조와 지지기반의 모순: 정당의 지도층은 전문지식인, 관료, 군인 출신 등 고위층, 정당의 국민적 지지기반은 농어촌 주민들 중심(여촌야도 현상) ⅲ) 박정희의 친위세력으로서 국회 거수기 노릇: 이러한 양상은 제3공화국 시기만 하더라도 ‘항명파동’ 등 비교적 민주적이었으나, 제4공화국 이후 더욱 심화

○ 1962년 3월 구(舊)정치인들의 정치활동 허용 여부를 심사하기 위해 ‘정치활동 정화법’ 제정:  - 1962년 4월 15일 당시 정치활동 금지처분은 4,374명이었으나, 1963년 2월 박정희의 성명 이후 268명으로 감소: 일면 정치세력 겁주기와 길들이기 차원  - 당시 야당은 사분오열되어 정치적 세력 확보에 실패 ○ 1963년 3월 16일 박정희 의장의 성명(3․16 성명):  - 군정의 4년 간 연장을 선언  - 미국의 반대로 결국 “민정이양을 위한 선거 실시 약속” 4) 제3공화국 헌법 제정: 1962년 12월 17일 국민투표에 의해 결정 ○ 헌정체제의 변화  - 의원내각제로부터 대통령 중심제로 전환: 제1공화국 헌법으로의 회귀  - 국회 양원제로부터 단원제로 회귀: 상원인 참의원 폐지  - 대통령의 권한 강화, 국회의 상대적 권한 약화: 국가 행정권의 효율성 강화라는 명목으로 대통령과 행정부의 권한 강화

○ 선거제도의 변화:  - 왜곡된 비례대표제 도입: 제1당에게 의석비율 프레미엄 부여  - 지역구제와 전국구비례대표제를 혼합한 변형된 선거구제  - 후보공천제 실시:  - 공영선거제를 도입하기로 하였으나, 결과적으로 관권선거 획책 ○ 1963년 10월 제5대 대통령선거:  - 공화당의 박정희 vs. 신민당의 윤보선의 격돌  - ‘사상논쟁’(思想論爭):  - 선거결과: 박정희 46.6%, 윤보선 45.1%의 근소한 표차로 박정희 당선 - 박정희는 신민당(구 한민당)의 지지기반이었던 전라도에서도 고른 지지를 받아 ‘사상논쟁’에서도 승리한 결과 ⇒ 미(美) 정보부의 분석에 따르면 전라도 지역 등 과거 공산주의 연루지역이 무조건적 반공을 거부하여 박정희 지지 ○ 1963년 11월 제6대 국회의원선거:  - 공화당이 110석(62.8%)을 차지하면서 집권 제1당이 됨

5) 제3공화국의 수립과 정치과정 ○ 제3공화국의 경제개발 기틀  - 제1차 경제개발계획: ‘사회․경제적 악순환의 시정과 자립경제 기반구축’ 목표로 7.1%의 경제성장률 상정, 실질적으로는 8.5%의 성장률 기록  - 제2차 경제개발계획: ‘산업구조의 근대화와 자립경제 확립추진’을 목표로 9.7% 고도성장률 기록  - 제3차 경제개발계획: ‘성장, 안정, 균형의 조화와 자립적 경제구조의 현실, 지역 개발의 균형’을 목표로 8.6%의 경제성장률 상정, 유신체제와 함께 10.1% 기록 ○ 1965년 ‘한․일 국교정상화’: 경제개발을 위한 기초자금 확보  - 대학생 및 지식인들의 한․일 국교정상화 반대시위: 1964년 6월 계엄령, 위수령 을 선포하고 반대운동 진압  - 1964년부터 본격적으로 추진되어 ‘김종필․이께다 면담’ 및 ‘김종필․오히라 각서’ 교환 등이 이루어지면서 ‘한․일 청구권’ 문제 유발  - 국민들의 반대에도 불구하고 굴욕외교 단행:  - 제3공화국은 경제발전에 필요한 재원을 마련한 반면, 군사정권의 비민주성과 한일외교를 굴욕적 처사라고 비난하는 반체제집단 탄생

○ 1966년 ‘월남전 참전’:  - 1965년 최초로 공병부대인 비둘기부대 파병  - 1966년 ‘브라운(Brown) 각서’에 의해 육군의 맹호․백마부대를 시작으로 해병 대인 청룡부대 등 45,600명이 월남전에 참전: 5,000여 명의 사상자 발생  - ‘브라운 각서’: 월남 파병의 대가로 국군현대화와 한국의 경제개발 지원 약속 ※ 결국 제1차 경제개발계획의 추진비용은 ‘한․일 국교정상화’를 통해 일본에서, 제2차 경제개발계획의 추진비용은 ‘월남전 참전’을 통해 미국에서 조달 ○ 제3공화국 경제정책의 포괄적 평가 ① 제3공화국의 경제정책은 정부 주도의 경제개발계획에 의해 추진 ② 수입 대체로부터 수출 주도의 경제체제로 전환: 그럼에도 불구하고 한국 경제는 극도로 외자 의존적 경제구조 형성 ③ 규모의 경제가 이루어져 대량생산체계로의 전환: 정경유착의 시작 ④ 불균등 성장 주도의 경제구조를 형성하여 사회구조적 빈부 격차 심화

6) 제3공화국의 정치과정 전개 ○ 1967년 5월 제6대 대통령선거:  - 공화당 박정희 vs. 신민당 윤보선 재격돌  - 선거결과는 박정희 51% vs. 신민당 윤보선 41% → 박정희의 안정적 재집권 ○ 1967년 6월 제7대 국회의원선거:  - 공화당 129석 vs. 신민당 45석 (득표율: 50.6% vs. 32.7%)  - 공화당이 개헌선인 2/3 이상의 의석수 확보: 득표율 차이가 크지 않음에도 불구 하고 소선거구제에 의해 의석수 차이가 크게 났기 때문이며, 신민당 지지자들의 사표가 많았기 때문 ○ 1968년 김종필의 공화당 탈당: 김종필의 첫 번째 퇴출(2인자에 대한 견제) ⇒ 이후 김종필은 박정희 사이의 권력관계에서 영원한 2인자 ○ 1969년 ‘4․8 항명파동’: ‘3선 개헌’을 앞두고 이에 반대하는 공화당 내부의 반대세력 단속 ⇒ 공화당 내부적으로도 반대가 표명되었다는 것이 중요

○ 1969년 9월 14일 ‘3선 개헌’:  - 1969년 1월 7일 민주공화당 의장서리 윤치영은 “조국근대화 작업의 완성이라는 지상명령을 수행하기 위해 박정희 대통령의 강력한 리더십이 필요하다” 주장 ⇒ 개헌 논의 촉발    ⅰ) 박정희를 대신하여 조국근대화를 추진할 적임 후계자가 없다:     ⅱ) 국가의 장기적 안정과 지속적인 성장을 위해 박정희의 확고한 지도력 필요     ⅲ) 박정희는 군부의 강력한 지지를 받고 있기 때문에 북한 공산집단으로부터 한국의 안전을 보장하는데 최적의 인물  - 1969년 7월 25일 박정희 특별 담화: 최후의 배수진 “개헌문제를 통해 나와 정부의 신임을 묻겠다”  - ‘3선 금지조항’ 삭제: 반체제세력들의 집결에도 불구하고 1971년 제7대 대통령 선거를 대비하여 박정희 정권은 장기집권계획 수립  - 8월 7일 윤치영 등 공화당 의원 21명의 제안으로 ‘3선 개헌안’ 국회 제출  - 9월 14일 국회 날치기 통과 이후 10월 17일 국민투표로 최종 가결 ※ 제1공화국에 이어 제3공화국에서도 국회 날치기 통과를 통한 집권연장 시도

○ 1971년 4월 제7대 대통령선거:  - 공화당 박정희 vs. 민주당 김대중 격돌  - ‘40대 기수론’을 필두로 민주당 신파의 김대중과 구파 김대중이 경선하였으나, 1차 경선에서 김영삼의 승리에도 불구하고 과반수 획득 실패로 2차 투표에서 이철승 계열을 지지를 확보한 김대중 승리 ⇒ 대통령 후보 출마  - 한국 선거사상 최초로 지역주의론 등장(영․호남 지역감정론)  - 당시 야당에 대한 국민적 지지는 과거 어느 시기보다 높아 ‘3선 개헌’에 대한 반감 고조  - 공화당의 이슈: 중단 없는 발전, 경제개발  - 신민당의 이슈: 영․호남 사이의 ‘지역감정론,’ 빈부 격차, 도농 격차, 지역 격차 등 ‘4대 격차론’ 주장  - 김대중 후보의 ‘향토예비군 폐지론’:  - 이 선거 이전까지 추상적 논리에 의한 선거운동이 전개되었으나, 점진적으로 선거과정에서 정책공약이 나타남  - 선거결과 엄청난 부정선거 발생  - 박정희 640만 표 vs. 김대중 530만 표: 박정희 후보의 승리 ⇒ 전남․북 vs. 경남․북 사이의 인구 격차에 따라 박정희의 압도적 승리

○ 1971년 5월 제8대 국회의원선거:  - 여․야 구분에 따라 113석 vs. 89석  - 극단적 여촌야도 현상 발생  - 이 선거는 제3공화국 시기 중 가장 양당제에 가까운 정당체계를 구성하였으나, 이후 체제 유지에 불안을 느낀 박정희는 국회의원의 중선거구제와 대통령 간선 제(체육관선거) 방법을 모색 ※ 제3공화국의 정치적 성격:  - 제3공화국은 군사정권은 아니지만 군 출신이 대규모 민간인을 동원하여 통치 기반을 형성한 유사 민간정부이며, 의사민주주의체제(pseudo democracy system)  - 비교적 민주적인 헌정체계 속에서 야당을 허용하고 선거를 실시하였으나, 야당 탄압 및 관제선거를 통해 집권당의 지속적인 집권 유지

2. 제4공화국의 형성과 진화: 유신체제의 생성과 몰락 1) 유신체제의 형성 배경 ○ 유신체제를 이론적으로 어떻게 볼 것인가? ① 관료적 권위주의론(bureaucratic authoritarianism theory): ② 과대성장 국가론: ※ 두 논리 자체는 어느 정도 유신체제 및 제4공화국의 이론적 타당성과 평가 기준 제시, 근본적으로 이론의 가설에 위배되는 특수성 발견 ○ 유신체제의 형성 배경 ① 대외적 요인: 베트남전쟁의 귀결과 닉슨 독트린(Nixon doctrine)에 따라 ‘반공’을 국시로 하는 안보논리 태동 ② 대내적 요인: 체제존속의 위기 ⇒ 1971년 5월에 실시된 제8대 국회의원 선거 결과, 야당 득표율에 대한 공화당 박정희 정권의 위기감이 고조

2) 유신체제의 출범 ○ 1971년 8월 ‘남북한 적십자회담’ 제의: 남북한 이산가족 상봉 문제 등 거론 ○ 1971년 12월 국가 비상사태 선포: 남북한 관계 등 국가 안보위기에 따른 국력의 조직력을 배양한다는 명목 ○ 1972년 7월 ‘7․4 남북 공동선언’ 발표  - 정당 및 국회 해산, 정치활동 금지, 비상국무회의가 국회의 권한 대행  - ㈀ 자주적인 조국통일, ㈁ 평화적 방법에 의한 통일, ㈂ 사상과 이념, 제도의 차이를 초월하여 민족적인 대단결 도모 ○ 1972년 10월 ‘유신헌법’ 발표  - 국민투표를 거쳐 90% 투표율, 92% 지지율(국민적 정치의식 수준) ○ 1972년 12월 제8대 대통령선거 실시  - 통일주체국민회의에 의한 간접선거로 박정희 대통령 당선

○ 유신체제와 유신헌법의 내용 ① 대통령의 권한강화:  - 과거 총독과 같은 절대적 권력의 대통령 중심제  - 입법․사법․행정의 통합적 영도자 개념의 국가원수 ← 권력의 인격화 비판  - 프랑스 제5공화국 드골헌법에 영향 → 강한 대통령, 약한 국회 추구 ② 긴급조치권(제1호~제9호): 물리적 강제력 동반 → 공권력을 동원한 강제수단 ③ 통일주체국민회의에 의한 대통령 간접선거:  - 통일주체국민회의 대의원선거를 통해 일차적으로 거르고, 이를 통해 대통령을 간접 선출(일명 체육관 선거)  - 유정회 국회의원의 효시: 주로 2,000~2,500명으로 구성되며 임기는 6년 ⇒ 이 중 국회의원 정수의 1/3에 해당하는 수를 대통령 추천으로 국회의원 임명: ④ 대통령 탄핵소추권의 허상: 국회의 정부 견제기능 약화 → 정부의 거수기 노릇 ⑤ 국회의원선거에 있어서 중선거구제 채택으로 동반선거 유도

3) 제4공화국의 정치과정 ○ 1972년 12월 제8대 대통령선거: 통일주체국민회의  - 통일주체국민회의 대의원 2,359명 선출: 재적 100%, 찬성 2,357표, 무효 2표 ○ 1973년 2월 제9대 국회의원선거  - 임기 6년의 국회의원 중 1/3를 통일주체국민회의 대의원으로 임명(임기 3년)  - 이들은 ‘유신정우회’(일명 유정회)라는 원내교섭단체를 결성하여 국회 내에서 박정희 대통령의 친위대 역할  - 선출직 국회의원들의 경우 중선거구제 채택 → 여당은 무조건 당선  - 선거결과: 공화당 73석, 신민당 52석, 통일당 2석, 무소속 19석(+ 유정회 의원 1/3으로 채워져서 결국 공화당 지배) ○ 1974년 1월 8일 ‘긴급조치 1호’의 발령으로부터 1979년 12월 ‘긴급조치 9호’가 해제될 때까지 ‘긴급조치’의 시대를 연출  - 긴급조치에 대한 사법부 판사들의 독립성과 재량권이 발동될 경우 무조건 법복을 벗기는 억압적 면모를 표출

○ 1974년 8월 신민당은 김영삼을 총재로 선출하고 개헌투쟁에 돌입  - 김대중은 1973년 8월 일본으로부터 납치되어 정치활동이 금지되고 연금 상태  - 1974년 8월 15일 재일교포 문세광에 의한 육영수 여사 저격사건 발생  - 1974년 말 신민당 정일형 의원의 박정희 대통령 하야 발언 → 제명 조치 ○ 1976년 8월 판문점 ‘도끼만행 사건’: 남북한 극한적 대립 유도 ○ 1978년 5월 제9대 대통령선거: 당연한 귀결로 박정희의 압도적 당선 ○ 1978년 12월 제10대 국회의원선거  - 공화당 vs. 신민당 = 31.7% vs. 32.8% (득표율에서 신민당의 승리)  - 의석수에 있어서는 공화당의 승리 (68석 vs. 61석) → 여촌야도에 의한 사표  - 김영삼의 신민당 총재 복귀 ← 김대중 계의 도움  - 1979년 5월 박 정권은 법원에 신민당 총재단의 직무정치 가처분 신청을 제기: 김영삼의 “통일을 위해 김일성과 만날 용의가 있다”는 발언을 문제 삼아 국회 의원직 제명 → 신민당, 통일당 의원 69명의 국회의원직 사직서 제출 → 원외 에서는 부산․마산 지역을 필두로 대규모 시위 발생(부마사태)

○ 1979년 10월 26일 박정희 대통령 서거  - 중앙정보부장 김재규에 의한 피습  - 정승화 vs. 전두환: 과거 역사의 반복(장도영 vs. 박정희) 4) 최규하 과도정부의 허와 실 ○ 정승화 참모총장을 중심으로 계엄사령부가 설치되고 최규화 과도정부 탄생  - 실질적으로는 국군보안사령부 전두환 등 신(新)군부의 등장  - 1979년 12월 12일 군사반란: 신군부 세력의 계엄권 찬탈 ○ 1980년 ‘서울의 봄’: 여․야 정치세력의 혼란  - 야권은 김영삼과 김대중 세력으로 분화, 공화당은 김종필을 중심으로 사분오열 ○ 1980년 5월 ‘광주 민주항쟁’: 신군부 세력의 마각이 드러남  - 1980년 9월 최규하 대통령 하야  - 1980년 10월 제8차 개헌: 대통령 간선제 확정(신군부 집권계획 현실화)

5) 제4공화국에 대한 평가 ○ “한국의 정치과정은 중앙권력을 향해 빨려 들어가는 회오리 바람과 같다”  - 대통령을 정점으로 강력한 중앙집권적 정치체제 형성 → 1인 독재  - 지식인 세력: 군부 독재정권을 합리화시켜 주는 통치 이데올로기 메이커 ○ 제4공화국 유신체제는 입법․사법․행정이 모두 대통령에게 집중된 독제체제  - 행정부는 군부․관료 등을 중심으로 권위주의체제 확립  - 대통령은 집권당을 통해 국회를 지배  - 사법부 또한 대통령이 임명권을 발휘함으로써 직․간접적 통제를 실시 ※ 정치적으로 가시적인 선거가 실시되고 일부 야당들이 제한적으로 정치활동을 전개하였으나, 결과적으로 이것은 민주주의를 위장한 의사민주주의체제