공적 연금의 지배구조: 국민연금을 중심으로 2005. 1. 22 조 성 훈

목 차 공적 연금 지배구조의 중요성 공적 연금 지배구조의 본질 및 특징 우리나라 공적 연금의 지배구조 현황 국민연금 지배구조의 개선 방향

공적 연금 지배구조의 중요성 효율적 연금펀드 운용의 중요성 우리나라 경제와 공적 연금 연금 사업의 안정성 확보를 위하여 매우 중요 특히 대다수의 국민을 대상으로 강제 가입을 원칙으로 하는 공적 연금의 경우 그 중요성은 더욱 큼 우리나라 경제와 공적 연금 2003년말 현재 국민연금을 비롯한 4대 공적 연금의 기금적립 규모는 120조원을 상회 국민연금의 기금적립 규모는 112조 3,000억원 2003년도 GDP의 15.6%, 2003년말 증권거래소 시가총액의 31.6% 국민연금의 기금운용은 국민연금 사업의 장기적 안정성 유지와 관련하여 수많은 국민들의 이해가 걸려 있을 뿐 아니라, 운용되는 기금의 규모상 국민경제, 특히 자본시장에 미치는 영향이 매우 큰 중요한 문제임

목 차 공적 연금 지배구조의 중요성 공적 연금 지배구조의 본질 및 특징 우리나라 공적 연금의 지배구조 현황 국민연금 지배구조의 개선 방향

공적 연금의 일반적 구조 세대간 운영 체계: 연금보험료의 부담과 연금 지급이 세대간에 어떠한 구조로 이루어지는가 공적 연금 지배구조의 본질 및 특징 세대간 운영 체계: 연금보험료의 부담과 연금 지급이 세대간에 어떠한 구조로 이루어지는가 부과방식(pay-as-you-go system) 현재 경제활동을 영위하는 세대가 납부하는 연금보험료로 현재의 연금수령자에게 연금을 지급 매년도의 연금 지급 소요액을 그 전년도에 연금보험료(혹은 세금)로 거두어 지급하는 것이 원칙이나, 현실적으로 수년치에 해당하는 금액을 적립하는 것이 일반적 적립방식(funded system) 현재 경제활동을 영위하는 세대가 납부하는 연금보험료를 적립, 운용하여 후에 그 세대가 연금수령자가 되었을 때 연금을 지급 순수한 적립방식보다는 일부 부과방식적 요소가 가미된 부분적립방식(partially- funded system)이 일반적

공적 연금의 일반적 구조 동세대 운영 체계: 동일 세대 내에서 연금이 운영되는 방식 공적 연금 지배구조의 본질 및 특징 동세대 운영 체계: 동일 세대 내에서 연금이 운영되는 방식 확정급여형(defined benefit, DB) 플랜

공적 연금의 일반적 구조 공적 연금 지배구조의 본질 및 특징 확정기여형(defined contribution, DC) 플랜

공적 연금의 일반적 구조 공적 연금 지배구조의 본질 및 특징 각국 공적 연금의 체계별 분류

공적 연금 대리인문제의 구조 소유-지배의 분리와 대리인 문제: Fama-Jensen(1983)의 틀 공적 연금 지배구조의 본질 및 특징 소유-지배의 분리와 대리인 문제: Fama-Jensen(1983)의 틀 조직의 소유(ownership): 그 조직에서 잔여위험(residual risk)을 부담하는 것 지배(control): 조직을 운영(혹은 경영)하기 위하여 필요한 제반 의사결정을 내리고 실행하는 것 소유와 지배의 분리 소유권, 즉 잔여위험의 부담 기능이 다수에게 광범위하게 분산되어 있고 소유자가 조직의 지배에 필요한 충분한 전문성을 가지지 못하는 경우 조직의 지배는 소수의 대리인(agent)에게 위임 4단계의 의사결정 과정(decision process) 발의(initiation): 의사결정에 필요한 안건을 만들어내는 것 승인(ratification): 발의된 안건 중에서 실제로 실행될 것을 선택하는 것 실행(implementation): 승인된 결정을 집행하는 것 감시(monitoring): 실행 성과를 측정하고, 결과에 따른 보상 실시 의사결정 관리(decision management) 기능: 발의, 실행 의사결정 통제(decision control) 기능: 승인, 감시

공적 연금 대리인문제의 구조 대리인 문제 지배구조(governance) 공적 연금 지배구조의 본질 및 특징 대리인 문제 조직의 지배권을 가진 대리인이 자신의 의사결정의 결과로 발생하는 잔여위험을 부담하지 않거나 극히 일부분만 부담할 경우, 이 대리인은 소유자(주인)의 이익이 아닌 자신의 사적 이익에 입각한 의사결정을 할 유인을 가짐 지배구조(governance) 대리인이 소유자의 이익에 입각하여 조직 운영 의사결정을 내리도록 함으로써 소유와 지배의 분리에 따른 대리인 문제를 효과적으로 통제하고, 대리인 비용을 최소화하기 위한 제반 메커니즘 Fama-Jensen(1983)은 소유와 지배의 분리가 불가피한 경우, 의사결정 과정상의 기능을 분리할 것을 권고 의사결정 관리(발의 및 실행) 기능을 담당하는 대리인과 의사결정 통제(승인 및 감시) 기능을 담당하는 대리인을 분리 주식회사에서 의사결정 관리 기능은 전문경영자가, 의사결정 통제 기능은 이사회가 담당

공적 연금 대리인문제의 구조 공적 연금에서의 소유자 소유자(잔여위험 부담자)에 해당되는 주체 공적 연금 소유자의 목표 공적 연금 지배구조의 본질 및 특징 공적 연금에서의 소유자 소유자(잔여위험 부담자)에 해당되는 주체 연금가입자(plan participants)와 연금수령자(beneficiaries) DB 플랜에서의 잔여위험은 정해진 급여 수준의 유지를 위한 기여의 변화로 나타나며, 따라서 연금가입자가 잔여위험을 부담 DC플랜에서의 잔여위험은 수령하는 연금의 변화로 나타나며, 따라서 연금수령자가 잔여위험을 부담 사용자(employer, 회사) DB 플랜 연금보험료의 일부를 사용자가 부담하는 경우 납세자 연금펀드 고갈시 정부 재정으로 충당하게 되어 있는 경우 공적 연금 소유자의 목표 주어진 위험 수준(risk tolerance)에서 연금펀드의 운용 성과를 극대화하는 것 이것이 연금펀드 운용의 목표가 됨

공적 연금 대리인문제의 구조 공적 연금 소유권의 특성 소유권의 분산 및 무임승차의 문제(free-rider problem) 공적 연금 지배구조의 본질 및 특징 공적 연금 소유권의 특성 소유권의 분산 및 무임승차의 문제(free-rider problem) 소유권이 고도로 분산되어 누구도 연금펀드의 운용을 감시하고 통제할 유인을 갖지 못함 소유권의 이전이 불가능(non-transferable) 소유의 집중에 의한 무임승차의 문제 극복이 불가능 대리인 자신의 소유권 보유를 통한 이해의 일치 불가능 지배, 즉 연금펀드의 운용은 고도의 전문성을 요구 이러한 특성은 DB 플랜 공적 연금에서는 소유와 지배의 분리가 불가피하며, 대리인 문제가 심각할 가능성이 있음을 시사 효율적인 소유와 지배의 분리 구조를 달성하는 것이 중요 Fama-Jensen(1983)의 주장에 따라 의사결정 통제 기능과 의사결정 관리 기능의 분리가 필요 의사결정 통제 기능은 수탁자(board of trustees)가, 의사결정 관리 기능은 펀드 운용자(fund manager)가 담당 DC 플랜에서는 소유와 지배가 분리되지 않기 때문에 대리인 문제가 발생하지 않음

공적 연금 대리인문제의 구조 공적 연금에서의 대리인 정부 수탁자(board of trustees) 공적 연금 지배구조의 본질 및 특징 공적 연금에서의 대리인 수탁자(board of trustees) 연금가입자들로부터 위탁을 받아 연금펀드의 운용을 감시, 통제 연금펀드 운용의 기본 방침 및 정책 수립 자산배분(asset allocation) 및 성과측정/평가(performance measurement/ evaluation) 기준 설정 운용기관 선정 수탁자(fiduciary)로서 수탁자 의무(fiduciary duty)를 부담 의사결정 통제(decision control) 기능을 담당 펀드 운용자(fund manager) 수탁자에 의하여 결정된 자산배분 기준에 의거, 연금펀드 자산을 운용 의사결정 관리(decision management) 기능을 담당 정부 연금 가입자를 대신하여 최종적인 의사결정 통제 기능 담당 수탁자(board) 구성에 개입

공적 연금 대리인문제의 구조 공적 연금 대리인문제의 유형 펀드 운용자(fund manager) 관련 수탁자(board) 관련 공적 연금 지배구조의 본질 및 특징 공적 연금 대리인문제의 유형 펀드 운용자(fund manager) 관련 펀드 운용자의 사적 이익 추구: 펀드 운용자로서의 경력 관리의 일환으로 생각하여 지나치게 위험을 회피하거나, 과도한 위험을 부담 연금 가입자 이외에 다른 어떤 주체가 더 강력한 이해관계를 가지고 영향력을 행사하는 경우 수탁자(board) 관련 자신의 권한과 기능을 연금 가입자의 이익에 입각하여 행사하지 않고, 다른 주체(예: 정부)의 이익에 입각하여 행사하는 경우 수탁자 구성원이 자신이 대표하는, 혹은 자신을 추천한 기관이나 단체의 이익을 연금 가입자의 이익보다 우선시하는 경우 정부 관련 정부의 각 부처 혹은 정치가가 자신의 정책적, 정치적 목표를 추구하는 과정에서 연금펀드를 사용하려는 유인을 가질 수 있음 공기업이 안고 있는 대리인 문제와 본질적으로 동일

공적 연금 지배구조의 특징 외부 통제 메커니즘(external control mechanism)의 부재 공적 연금 지배구조의 본질 및 특징 외부 통제 메커니즘(external control mechanism)의 부재 상품/서비스 시장에서의 경쟁: 공적 연금은 본질적으로 독점 경영자 노동시장(managerial labor market) 기업지배권 시장(market for corporate control): 공적 연금 소유권의 성격상 존재하지 않음 따라서 내부 통제 메커니즘이 더욱 중요하며, 따라서 수탁자(board)가 공적 연금 지배구조의 핵심 공적 연금의 효율적 지배구조의 핵심 요소 수탁자(board)의 규모 및 구성: 독립성 및 전문성의 확보 수탁자의 책임성(accountability) 수탁자 책임성의 대상은 연금 가입자 및 연금 수령자 수탁자의 역할 및 권한 수탁자의 의무 및 행위기준 충성의무(duty of loyalty), 주의의무(duty of care), prudent person rule 운용성과 측정 및 평가

목 차 공적 연금 지배구조의 중요성 공적 연금 지배구조의 본질 및 특징 우리나라 공적 연금의 지배구조 현황 국민연금 지배구조의 개선 방향

우리나라 공적 연금 현황 개요 우리나라 공적 연금의 지배구조 현황 국민연금 공무원연금 사립학교교직원연금(사학연금) 군인연금 정부 주무부처 보건복지부 행정자치부 교육인적자원부 국방부 사업 및 기금운용 주체 관리공단 기금운용본부 자금운용실 사학연금 자금운용관리단 기획예산관실 기금운용 심의(의결)기구 기금운용위원회 연금운영위원회 세대간 운영체계 (부분)적립방식 동세대 확정급여형 (DB 플랜)

국민연금의 지배구조 현황 국민연금 개관 국민연금법에 의하여 설치 우리나라 공적 연금의 지배구조 현황 국민연금 개관 국민연금법에 의하여 설치 목적: 국민의 노령, 폐질 또는 사망에 대하여 연금급여를 실시함으로써 국민의 생활 안정과 복지 증진에 기여 주무부처: 보건복지부 국민연금관리공단: 국민연금사업의 효율적 추진을 위하여 설치 세대간 운영체계: (부분)적립방식 동세대 운영체계: DB 플랜 국민연금기금 국민연금사업에 필요한 재원을 원활하게 확보하고, 급여에 충당하기 위한 책임준비금 연금펀드에 해당 궁극적 관리/운용 책임자: 보건복지부 장관

국민연금의 지배구조 현황 국민연금의 소유자: 연금보험료 납부자와 사용자 국민연금기금 관리/운용의 목표 및 방법 우리나라 공적 연금의 지배구조 현황 국민연금의 소유자: 연금보험료 납부자와 사용자 DB 플랜으로서 연금보험료 납부자와 사용자가 잔여위험 부담 국민연금기금 관리/운용의 목표 및 방법 국민연금기금 관리/운용의 목표 “국민연금재정의 장기적 안정 유지”(법 제83조 2항) “연금가입자가 부담하는 잔여위험의 크기 최소화”로 해석될 수 있음 “수익을 최대로 증가시킬 수 있도록 … 기금을 관리/운용” 기금운용의 궁극적 목표는 기금운용수익의 극대화 국민연금기금 관리/운용 방법 금융기관에의 예입 또는 신탁 공공사업을 통한 공공부문에의 투자 유가증권의 매매 및 대여 금융상품지수에 대한 선물거래 복지사업 및 대여사업 등 “수급권자의 복지증진을 위한 사업에의 투자는 국민연금재정의 안정을 해치지 않는 범위”로 제한 복지 증진과 같은 사회적 목표가 연금재정의 안정이라는 목표에 우선할 수 없음 “수익이 자산종류별 시장수익률을 상회하도록 신의에 좇아 성실하게” 운용 “선량한 관리자로서의 주의의무를 다하여야 함”

국민연금의 지배구조 현황 국민연금기금 관리/운용 조직 체계 우리나라 공적 연금의 지배구조 현황 국 회 보건복지부 기금운용위원회 국 회 보건복지부 기금운용위원회 기금운용 실무평가위원회 국민연금관리공단 국민연금연구센터 기금운용본부

국민연금의 지배구조 현황 기금운용위원회 국민연금기금 운용에 관한 최고 심의의결기구 현재 기금운용위원회 구성 내역 우리나라 공적 연금의 지배구조 현황 기금운용위원회 국민연금기금 운용에 관한 최고 심의의결기구 기금운용지침 관련 사항 기금을 관리기금에 예탁할 경우 예탁이자율의 협의 관련 사항 기금운용계획 관련 사항 기금의 운용내역과 사용내역 관련 사항 등 수탁자(board)에 해당하는 기구: 의사결정 통제 기능 현재 기금운용위원회 구성 내역 당연직 7인 보건복지부 장관(위원장), 재정경제부 차관, 농림부 차관, 산업자원부 차관, 노동부 차관, 기획예산처 차관, 국민연금관리공단 이사장 위촉 14인 사용자 대표 경총 부회장, 중소기업중앙회 부회장, 전경련 전무 근로자 한국노총 사무총장, 민주노총 부위원장, 전국공공서비스연맹 위원장 지역가입자 농협 신용대표이사, 수협 신용대표이사, 공인회계사회 부회장, 음식업중앙회 회장, 소비자보호단체협회회 부회장, 참여연대 공동대표 관계전문가 보건사회연구원장, KDI 원장

국민연금의 지배구조 현황 국민연금관리공단 및 기금운용본부 기금운용 실무평가위원회 국민연금관리공단 기금운용본부 우리나라 공적 연금의 지배구조 현황 기금운용 실무평가위원회 기금운용위원회의 실무적 사항 수행 보조 구성 방식은 기금운용위원회와 거의 동일 국민연금관리공단 및 기금운용본부 국민연금관리공단 가입자에 대한 기록의 관리 및 유지, 연금보험료의 징수, 급여의 결정 및 지급 등 국민연금 사업 추진 실무 담당 기금운용본부 국민연금기금의 운용 실무 담당 국민연금관리공단 내 본부로 설치 기금운용본부장 공단의 “기금이사”로서 상임이사 “기금이사 추천위원회”의 심사, 공단 이사장의 추천, 장관 승인으로 임명 경제학, 경영학 기타 기금운용 관련 분야 학문 석사학위 이상 소지자로서 자산관리 또는 투자실무분야에서 3년 이상 자산운용경험이 있어야 함 기금 운용자(fund manager)에 해당: 실행(implementation) 담당

국민연금의 지배구조 현황 국회 및 행정부 국회 행정부 우리나라 공적 연금의 지배구조 현황 국회 및 행정부 국회 매년 연간 기금운용계획 및 기금운용 실적에 대한 결산을 심의/의결하여 최종적으로 확정 사실상의 최고/최종의 심의의결기구 행정부 보건복지부: 주무부처 기획예산처: 연금기금 운용의 기본정책 수립, 연금기금 운용계획안을 협의하고 조정하는 과정에 참여, 연금기금 운용에 대한 감독 및 평가 재정경제부: 사회복지시책의 협의/조정, 정부 결산 감사원: 국민연금관리공단에 대한 감사 기타 기금운용위원회 참여 부처

국민연금의 지배구조 현황 국민연금기금 운용 의사결정 흐름 우리나라 공적 연금의 지배구조 현황 기금운용계획 작성 기준 기금운용 지침 기금운용계획 협의, 조정 기금운용 계획 확정 연간, 월간, 일간 자금운용계획 성과평가 및 결산보고 기획예산처 보건복지부 보건복지부 기획예산처 국회 공단 공단 보건복지부 재정경제부 - 기획예산처 장관이 보건복지부 장관에게 통보 기금운용위원회에서 심의, 의결 - 협의, 조정 후 기금운용위원회 의결을 거쳐 국회 제출 - 국회의 심의, 의결로 확정 - 운용계획을 수립하여 보건복지부에 보고 국민연금 연구센터 및 기금운용 실무평가위원회의 평가를 거쳐 기금운용위원회에 보고 결산보고서를 재정경제부에 제출 국무회의 심의, 대통령 승인 후 감사원 제출, 국회 의결

국민연금 지배구조 평가 기금운용위원회의 규모 및 구성 21인은 지나치게 큰 규모 우리나라 공적 연금의 지배구조 현황 기금운용위원회의 규모 및 구성 21인은 지나치게 큰 규모 합의 도출 및 효율적 의사결정을 어렵게 하고, 구성원 개개인의 책임감 희석 가능성 CalPERS의 관리위원회(Board of Administration)은 13인, 캐나다 CPPIB는 11인 정부로부터 완전히 독립적인 구성이라고 보기는 어려움 7인의 당연직 위원이 포함됨으로써 정부 각 부처의 정책 목표가 기금운용위원회의 의사결정에 반영되도록 영향력을 행사할 수 있는 경로를 열어 놓고 있음 전문성 확보 미흡 현재의 구성은 전문성의 확보보다는 다양한 이해관계 집단의 대표성 확보에 보다 큰 비중을 두고 있음

국민연금 지배구조 평가 기금운용위원회의 책임성(accountability) 및 의무 기금운용위원회의 역할 및 권한 우리나라 공적 연금의 지배구조 현황 기금운용위원회의 책임성(accountability) 및 의무 현재 국민연금법에서는 기금운용위원회 책임성의 대상이 누구이며, 기금운용위원회가 누구의 이익에 입각하여 기능을 수행해야 하는지가 불명확 국민연금법 및 국민연금기금운용규정상의 연금운용의 목표 및 수탁자 의무가 기금운용위원회에도 적용되는지의 여부 역시 불명확 기금운용본부 및 그 직원에 적용되는 것으로 판단됨 따라서 현재의 기금운용위원회는 수탁자(board)로서 부담해야 할 책임성의 대상이 모호하며, 수탁자 의무 역시 부담하고 있지 않음 기금운용위원회의 역할 및 권한 기금관리기본법의 개정(2001년)에 따라 기금운용계획 및 결산에 대한 최종적 의결권이 국회로 넘어가게 됨에 따라 국민연금기금 운용에 있어서의 의사결정 통제 기능을 담당하는 기구로서의 위상은 상당 부분 상실

국민연금 지배구조 평가 기금운용본부의 위상 기금운용 성과 평가 국민연금기금의 운용에 있어서는 기금운용위원회의 통제를 받음 우리나라 공적 연금의 지배구조 현황 기금운용본부의 위상 국민연금기금의 운용에 있어서는 기금운용위원회의 통제를 받음 동시에 국민연금관리공단의 내부 조직으로서 공단 이사장의 지휘와 통제 아래에 놓여 있는 이중적 위계 구조 따라서 공단 외부에 설치된 기금운용위원회가 공단 조직의 일부(기금운용본부)의 의사결정 및 기능 수행에 대해서만 통제권을 갖는 결과 기금운용 성과 평가 연간 성과평가의 단기성 공적 연금펀드의 운용은 수십년에 걸친 장기적 성격 단기성과에 입각한 평가는 국민연금기금의 단기운용을 초래하여 단기적 수익률 극대화를 위하여 장기적 수익률을 희생하거나, 위험자산에 대한 투자 자체를 회피하는 유인을 발생시킬 수 있음

목 차 공적 연금 지배구조의 중요성 공적 연금 지배구조의 본질 및 특징 우리나라 공적 연금의 지배구조 현황 국민연금 지배구조의 개선 방향

기금운용위원회의 역할 및 기능 기금운용위원회의 독립성 및 전문성 강화 국민연금 지배구조의 개선 방향 기금운용위원회의 독립성 및 전문성 강화 공적 연금으로서의 국민연금의 성격상 “독립성”은 정부로부터의 독립성을 의미 국민연금기금 운용의 정부 또는 정치가의 정책적/정치적 목표로부터의 독립성 국민연금기금의 운용은 고도의 전문성을 요구 따라서 운용을 효과적으로 통제, 감시하기 위해서도 전문성이 필요 현형 기금운용위원회 구성에 있어서의 대폭적 변화 필요 당연직 위원을 폐지하고, 관련 부처가 추천하는 기금운용 관련 경제/금융 전문가로 위원 선임 가입자 및 사용자 단체 대표를 이들 단체가 추천하는 기금운용 관련 경제/금융 전문가로 변경 기금운용위원회를 어느 특정 정책 부처의 소관으로부터도 분리하여 독립적인 지위 부여 위원의 임무 수행에 있어서의 독립성, 임기, 신분의 법적 보장 임기는 최소 3년 이상

기금운용위원회의 역할 및 기능 기금운용위원회의 위상 및 역할 기금운용위원회의 책임성 및 의무 국민연금 지배구조의 개선 방향 기금운용위원회의 위상 및 역할 국민연금기금의 운용에 관한 진정한 최고/최종의 의사결정기관으로서의 위상을 가져야 함 국회는 중장기적인 정책적/전략적 자산배분 원칙만을 승인, 의결 이 원칙에 입각한 중장기 기금운용 전략의 수립 및 현행의 연간 기금운용계획에 해당하는 운용/투자 전략에 관한 의사결정은 기금운용위원회가 최종적 승인권을 갖도록 함 투자전략 및 목표의 수립 구체적 자산배분 비중의 결정 위험허용한도(risk tolerance)의 설정 수익률 및 성과평가 벤치마크의 결정 등 기금운용위원회의 책임성 및 의무 연금가입자에 대한 책임성(accountability)을 법적으로 규정 수탁자 의무의 부담 역시 법적으로 명확하게 규정

기금운용위원회의 역할 및 기능 기금운용위원회의 운영 기금운용위원회의 상설화 중요 기능별 전문 소위원회 설치 국민연금 지배구조의 개선 방향 기금운용위원회의 운영 기금운용위원회의 상설화 중요 기능별 전문 소위원회 설치 기금운용위원회 규모의 대폭적 축소

기금운용본부 및 성과평가 관련 기금운용본부의 위상 조정 기금운용 성과 평가의 개선 기금운용본부 및 성과평가 관련 국민연금 지배구조의 개선 방향 기금운용본부의 위상 조정 기금운용본부를 국민연금관리공단에서 분리하여 기금운용위원회의 통제를 받는 독립 기구로 전환 이중적 위계 구조의 정리 공단은 기금운용을 제외한 연금보험료의 징수, 연금급여의 지급 등 국민연금 사업 수행과 관련된 실무 담당 기금운용 성과 평가의 개선 현행 1년의 성과평가 주기를 최소한 3년 이상으로 확대