비교정치론 대통령제와 의원내각제 비교 학 과:행정학과 학 번:20052919 이 름: 이 도 학

1. 대 통 령 제 2. 의원내각제 3. 1. 2번 비교 4. 한 국 &생 각 5.참 고 문 헌 목 차 1. 대 통 령 제 2. 의원내각제 3. 1. 2번 비교 4. 한 국 &생 각 5.참 고 문 헌

대 통 령 제 ● 1.개 념 대통령중심제라 함은 일원적(一元的) 구조의 집행부가 입법부 및 사법부와 엄격하게 분리․독립함으로써 국가 기관 간에 권력적 균형이 유지되고, 국민에 의해 선출되는 대통령의 집행부가 안정을 유지할 수 있는 정부형태를 말한다. 대통령 중심제는 약간의 뉘앙스 차이는 있지만 대통령책임제, 대통령주의제, 대통령제 등으로 불리고 있다. 의원내각제가 영국에서 시작된 오랜 역사적․정치적 관습의 산물이라면 대통령제는 미국에서 창안돼 오늘날 까지 성공적으로 운용되고 있는 정부 형태다. 대통령중심제는 정부조직상 대통령이 국가의 대표인 동시에, 행정부의 수반으로서 그 권한을 행사하는 제도이다. 또한 대통령중심제는 엄격한 3권 분립의 원리에 기초를 둔 3권간의 상호 균형과 견제관계를 유지하는 정치제도이다. 이 권력구조는 권력집중으로 인한 자의적 전제를 방지하고 국민의 자유와 권리를 최대한 보장하는데 그 목적을 둔다.

2.대통령제의 성립과 역사 고전적 대통령제는 18세기 말에 미국에서 창안되었다. 55명의 미합중국 헌법 창제자들은 연방정부를 건립하기 위하여 기초위원회를 구성하고 로크(Lock)와 몽테스키외(Montesquieu)의 권력 분립론을 토대로 하여, 미국 대통령제의 기초를 구성하게 되었다. 이들은 입법부와 행정부와의 상호독립과 독립된 법원을 가진 대통령제 정부형태의 기초를 확립하여 1787년의 필라델피아 헌법회의에서 미국의 정부를 확정하였다. 3.각국 대통령제의 실태 오늘날 비교적 안정된 민주정치체제를 유지하고 있는 국가 중 대통령중심제를 채택하고 있는 국가는 극히 제한돼 있다. 미국 정도에 불과하다. 아시아나 중남미 등지에서 많이 발견되는 대통령제도는 군부쿠데타를 통해 권력을 장악한 집단이 기존의 정치적 세력기반이 없는 상태에서 보다 강력한 방식으로 정치권력을 행사하기 위해 채택한 제도이다. 다음으로 각국의 대통령제의 실태에 대해 알아보자. ⑴미국식 대통령제 미국에서 대통령은 국민에 의하여 선출되는 명실상부한 집행부의 수반이고, 4년마다 4단계의 절차(선거)에 의해 선출된다. 대통령은 각부장관을 자유로이 임면하여 장관은 대통령의 통치를 보좌하게 한다. 각부장관은 의원내각제의 각료들처럼 의회에 대하여 연대책임을 지는 합의체를 구성하지 아니한다. 집행부는 의회로부터 완전히 독립하여 대통령도 각부장관도 의원을 겸할 수 없다. 대통령은 의회에 대하여 책임을 지지 아니하고, 의회를 해산시킬 수도 없다. 대통령은 다만 의회에 대하여 교서(message)의 형식으로 입법을 요청할 수 있고, 의회가 의결한 법안에 대하여 거부권을 행사할 수 있을 뿐이며, 의회를 임시로 소집하고 특별한 경우에 폐회의 시기를 정할 수 있다. 이에 대해 의회(상원)는 조약의 비준과 집행부 고위공무원에 대한 임명동의, 입법과 예산의 심의, 그리고 하원에 의한 탄핵소추와 상원에 의한 탄핵심판을 통해 대통령과 집행부 고위공무원을 파면시킴으로써 대통령을 견제할 수 있다. 또한 사법부의 우위가 인정되고 있으며 법원은 헌법해석에 관하여 독자적인 최종 해석권을 갖고 있다. 그러나 집행부 강화라는 시대적 요청에 따라 집행부의 권한이 강화되고 있다

(2) 신대통령제 신대통령제(neopresidential system)는 대통령제라는 명칭을 갖고는 있으나 미국형 대통령제와는 무관한 권위주의적 정부 형태다. 대통령이 의회나 사법부에 대해 절대적으로 우월한 지위에 있다. 그 특징을 보면 첫째, 권력분립의 원리가 채택되어 있기는 하지만 대통령의 권한강화와 국회의 약화된 지위로 말미암아 단지 부분적, 불균형적으로 채택돼 있고, 둘째 대통령의 권력행사에 대한 통제와 권력남용을 방지하기 위한 제도적 장치가 마련되어 있지 않거나, 마련되어 있는 경우에도 그것이 실효성이 없는 경우가 많다. (3) 반대통령제 반대통령제 또는 준대통령제(das semi-prasidentielle System)라는 개념은 학자들에 따라 다르나 대체로 국가원수가 간접선거로 선출되고, 의원내각제의 대통령이 보유하는 권한 이상의 권한을 가지고 있는 것이 특징이다. 이런의미에서 2원집정부제의 범주에 넣기도 한다. 그러나 집행권은 의회의 불신임투표로써 전복될 수 있는 내각의 권한에 속한다. 반대통령제에서 대통령의 헌법상의 권한은 반드시 동일하지 않으나 수상임면권, 하원해산권, 법률안제출권, 법률안거부권, 국민투표부의권, 긴급입법권, 행정통제권, 외교권, 헙법재판소구성권 중 몇 가지 권한들을 행사할 수 있다.

4.대통령제의 특징 장 점 단 점 특 징 대통령 임기동안 정국 안정 국회 다수당의 횡포 견제 가능 대통령은 국민적 통합을 만들어 나 갈수 있다 단 점 정치적 책임에 둔감 독재의 우려가 있다 임기 고정으로 국가 정책 추진의 유연성 결여 집행부 의회의 대립 집행부 기능 정지 쿠테다로 인한 정국 불안정 국민의 정치훈련의 기회가 적다 대통령의 지위는 국가원수이자 행정부의 수반이다 내각 또는 각료는 대통령에 의하여 입명되며, 대통령에게 책임을 진다. 입법․행정․사법의 3권이 독립된 동격의 기관으로 분리되어있다. 내각제도가 존재하지 않는다.

의 원 내 각 제 ● 1.개념 의원내각제(parliamentary government)는 이론적 산물이 아니라 역사적 산물이며 또한 가변적인 정부형태이기 때문에 그 개념규정이 용이하지 아니하다. 일반적으로 의원내각제라 함은 집행부가 대통령(또는 군주)과 내각의 두 기구로 구성되고 내각이 의회에 의하여 선출될 뿐 아니라 의회에 대하여 정치적 책임을 지며, 내각불신임권과 의회해산권이 상호 견제수단이 되어 입법부와 집행부간에 권력적 균형이 유지되고 양부간에 밀접한 공화 협조관계가 형성되는 정부형태를 말한다. 2.의원내각제 성립과 역사 역사적으로는 절대군주정(특권적 신분층)⇒ 제한군주정(시민계급)⇒ 의회민주정(국민전체의 대표)등으로 발전하여왔다. 이 과정을 살펴보면, 제 1단계는 중세 말기에서 근대 초기의 시기로서 참여의회의 시기이다. 이 시기에는 귀족과 시민의 대표가 참여하여 군주의 과세와 입법상의 주요문제를 심의하였고, 군주정의 한 부속기관에 불과하였다. 제 2단계는 입헌의회의 시기로서, 시민혁명을 통한 입헌정치의 실험을 본 시기이다. 즉 이 시기는 영국의 17세기 2대 혁명(청교도 혁명․명예혁명), 프랑스의 대혁명기로서 민권의 보장과 신장을 지향하였다. 이 당시 의회는 헌법상의 독립기관으로서 국가의 필사 불가결한 입법기관으로 교양과 재산을 가진 시민계급의 광범한 대표기관으로 출현하였다. 그런 만큼 의회는 국정사의 최고의 지위를 요구하였다. 제 3단계는 의회제 민주정치의 확립기로서, 1832년 영국 선거법개정으로부터 19세기의 여러 개혁을 거쳐 20세기 초의 보통선거법의 실시에 이르는 동안 점차적으로 확립되었다.

3.각국 의원내각제 실태 (1) 영국 영국 의원내각제의 특징은 첫째, 총리가 권력구조에 있어 내각, 하원(평민원), 정당 등의 중심적 역할을 담당하는 핵심적 지위에 있다는 것이다. 총리는 하원을 지배하는 다수당의 당수인 동시에 내각의 초석(礎石)으로서 정책의 결정권과 집행권을 동시에 장악하고 있다. 영국에서는 수상의 자제(自制. self-control), 의회내 소수파의 존중, 여론중시 등의 정치관행과 더불어 그 정치 문화가 독재제의 출현을 방지하고 있다. 둘째, 영국의 의원내각제는 교체 가능한 양당제(the two-party politics system)에 기초하고 있고, 그 내각은 다수당에 의하여 구성된다. 내각을 총리 지도하의 동일 정당 소속원으로 구성하는 것은 내각에 동질성을 부여하기 위해서이다. 셋째, 내각과 의회내의 다수당은 하나의 결합체를 이루고 있으므로, 내각은 다수당으로서 소수당에 대하여 우월적 지위에 있게 된다. 그 결과 종래의 내각 대(對) 의회라는 관계는 내각-다수당 대 소수당이라는 관계로 변질되고, 하원은 더 이상 내각을 통제하지 못하고 단지 내각을 비판하고 여론을 지도하는 장소로 변모되고 있다. (2) 프랑스 제 3․4공화국시대의 내각은 절대적 의회 우위의 의원내각제였다. 따라서 정국은 불안정할 수밖에 없었다. 이에 따라 제5공화국 헌법은 제3․4공화국 헌법하에서의 의원내각제의 실패에 대한 반동에서 출발한, 강력한 집행부로서 국가적 안정을 확보하려는 드골(De Gaulle)의 정치철학에 기초한 것이었다. 이 헌법은 강력한 대통령을 중심으로한 집행권의 강화를 기조로 하면서, 의원내각제를 가미한 혼합형 정부형태였다. 한마디로 5공화국 헌법의 정부형태는 대통령제와 의원내각제를 혼합한 것이면서, 대통령직선제와 대통령에의 권력집중을 그 특징으로 하고 있기 때문에, 순수한 대통령제와는 거리가 먼 것이다. 그러므로 이것을 제한적 의원내각제 혹은 2원집정부제․반대통령제․준대통령제(das semi-prasidentielle System) 등으로 부르기도 한다.

(3) 독일 제1차대전에서의 패배는 바이마르 공화국을 탄생시켰고, 그 과정에서 의원내각제는 이상적인 정부형태로서 각광을 받게 되었다. 그러나 바이마르 공화국 헙법에서의 의원내각제는 영국형의 고전적 의원내각제가 아니라 의원내각제와 대통령제를 혼합한 혼합형 의원내각제였다. 바이마르공화국 헌법상의 의원내각제는 패전 후의 사회․경제적 혼란과 군소정당의 난립, 비례대표제를 골간으로 하는 선거제도의 결함 등으로 그 본래의 기능을 발휘하지 못하고, 히틀러에게 독재화의 길을 열어주고 만다. 제2차대전 이후 독일 의원내각제는 연방 총리를 중심으로 하는 집행부 우위의 총리제민주주의(Kanzlerdemokratie)이다. 총리에 대한 의회의 불신임권행사는 연방의회가 재적의원 과반수로 후임자를 선출하고 연방대통령에게 현직 총리의 해임을 건의함으로써 가능하도록 해 총리의 지위를 강화하고 정국의 안정을 도모하고 있다. (4) 일본 제2차대전후의 일본 헌법은 영국형의 전통적 의원내각제를 채택하고 있다. 동 헌법은 국회를 유일의 입법기관으로 규정하고, 집행권은 내각에 속하며, 내각은 집행권을 행사함에 있어 국회에 대하여 연대책임을 지도록 하고 있다. 여당의 당수인 동시에 내각의 수장으로서 의회와 내각에 강력한 영향력을 행사할 수 있는 내각총리대신은 국회의원 중에서 국회가 선출한다. 내각을 구성하는 그 밖의 국무대신은 내각총리대신에 대하여 임면되고, 그 과반수는 국회의원이어야 한다. 또한 의원내각제의 본질적 내용에 해당하는 중의원의 내각불신임권과 내각의 중의원해산권이 인정되고 있다. 그러므로 일본의 의원내각제는 영국형 의원내각제라고 할 수 있다.

4.의원내각제 특징 특징 장점 단점 의원내각제는 보통 선거제를 기초로 하는 대의제 민주국가의 한 형태이다 내각수상은 다수당의 당수이며, 내각은 다수당의 소수 중진의원이 맡는다 의원내각제는 또한 양원제를 채택함 의원내각제의 특징은 행정부와 의회의 기능상의 협동에 있다 장점 내각이 국회에 그 성립과 존속을 의존, 민주적 요청에 가장 적합하다 내각이 국회에 연대책임을 지므로 책임정치를 잘 구현할 수 있다 내각은 의회와 공조가 이루어져 효율적인 국정운영을 할 수 있다. 의회와 내각이 대립 경우 정치적 대립을 신속히 해결할 수 있다 유능한 정치적 인재를 등용, 무능하고 부적당한 인재를 도태시킬 수 있다 단점 군정정당 난립 타협의 결여되며 빈번한 불신임결의로 정국 불안할 것이다 의회가 정권획득을 위한 투쟁의 장소가 될 수 있다 총리는 강력한 정책을 신속하고 과단성 있게 시행하지 못할 수 있다 다수의 횡포가 우려될 수 있다

대 통 령 제 VS 의 원 내 각 제 ● 공통점 양 정부형태의 역사적 배경은 입헌주의의 완성단계이고, 그 이론적 기반은 자유주의와 시민적 민주주의이며, 그 헌법적 조건은 의회주의와 법치주의이고, 그 제도적 전제는 권력분립제와 대의제이다. 이러한 이유로 양 정부형태는 자본주의 국가에서만 채택이 가능하고 사회주의 국가에서는 채택되지 아니한다. 차이점 집행부가 의회의 신임에 의존하는가 아니면 의회신임과 무관하게 존속하는가 집행부가 의회에 의하여 민선에 의하여 선출되는 가에 따른 차이가 있다 행정부가 의사결정구조에 합의제의 성격 아니면 1인 단독기관인가 하는 점이다

한국의 대통령제 & 나의 생각 ● 현재 우리나가 취하고 있는 제도는 대통령제이다. 광복 후 단독정부수립이후 이승만이 대통령으로 취임하면서 줄곧 대통령제를 고집해왔다. 물론 초기에 잠깐 내각제를 한 적도 있지만, 제대로 실천이 되지 못한 상태에서 다시 대통령제로 바꾸었다. 그리고 지금에 이르고 있는 이 제도를 계속 고집할 만큼 이 제도가 한국에 어울리는 제도인지는 고려해 봐야할 부분이 많다. 우선 대통령제의 가장 큰 특징인 삼권분립은 현대사회의 특징에 의해 제대로 실행되지 못하고 있다. 현대사회는 전문적이고 분권화적이지만 여러 가지 복잡한 구조를 가지고 있다. 이런 사회에서 삼권이 완벽하게 분립되어 운영된다는 것은 이론상으로나 가능한 것이지 현실적으로는 어려움이 많다. 특히 사법권을 제외한 나머지 입법부와 행정부는 오히려 같이 행동하는 것처럼 보이기도 한다. 게다가 사법권의 독립은 의원내각제 역시 실현하고 있는 가치이다. 둘째, 대통령제는 임기가 정해져있어 정책을 일관적으로 실현하기 힘들고 자신의 임기동안만 하면 된다는 생각에 정책을 올바로 수행하기 힘들다. 자신의 임기 동안만 책임을 지면 되므로 문제가 있어도 터트리지 않다가 임기 후에 다음 대통령에게 그 책임을 넘겨주려는 생각을 하게된다. IMF사태가 그 좋은 예이다. 김영삼 정권이 다음 정권으로 물려주려다 막판에 터진격이 되었던 것이다. 게다가 단임제인 우리나라의 경우는 장기적인 정책이 실현 불가능하다. 박정희가 10여년 동안 독재로 경제정책을 수행하지 않았다면, 혹 지금처럼 5년 단임제였다면 우리의 경제정책은 이만큼의 성장을 이룰 수 있었을까? 의문이 들기도 한다. 셋째, 같은 대통령제를 택하고 있는 미국과 달리 우리 나라는 ‘일단 되고 보자’는 생각이 팽배해있다. 미국은 각 의원이 자신이 출마한 주의 이익을 대변하는 경우이지만 우리 나라는 자신이 출마한 지역의 이익보다는 정당내에서의 자신의 지위와 자신의 소속정당의 이득에 더 급급하다.

넷째, 책임정치의 필요성이 절실하다. 누구의 책임인지 조차 확실시 되지 못하고 서로 떠넘기는 행태는 우리 나라에서 아주 자주 볼 수 있는 광경이다. 다섯째로는 사회통합과 위기를 해소하는 방법에서 대통령제가 아닌 내각제가 보다 더 유리하다는 점이다. 우리 나라에서 가장 문제된 갈등의 유형은 지역감정과 계층간의 갈등이라고 할 수 있다. 그리고 지역감정의 골이 깊이 패인 것은 바로 대통령 선거 때문이라고 할 수 있다. 우리 고장 출신 인물을 대통령으로 뽑아야 한다는 유권자의 인식이다. 마치 다른 고장의 인물이 대통령이 되면 모든 것을 잃는다는 것처럼 자기 고장 사람을 선호하고 있다. 지금 우리나라를 보아도 대통령 선거를 해보면 전라도와 경상도의 선호도는 극명하게 들어나고 있다.글쓴이의 지역은 경상도인데 부모님 또래의 분들은 선거후보자들의 공약,인품을 보는게 아니라 오로지 선호하는 당을 선출하는 지역주의 감정이 사라지지 않고 있다. 하지만 내각제하에서 지역감정은 있을 수 없다. 아니 오히려 있다해도 긍정적인 지역감정이다. 세상 어디를 가든지 자기의 고장을 아끼고 위하는 마음이 없는 사람은 존재하지 않는다. 그러나 그것이 고집과 편파성 그리고 지역이기주의로 빠질 경우에 문제가 된다. 우리 나라도 마찬가지이다. 우리 지역감정이 문제가 있는 것은 대통령 선거에서 자신의 지역사람을 뽑아야만 이익을 얻을 수 있다는 생각이다. 그런데 내각제는 그렇지 않다. 내각제는 우선 의회의 다수당으로 내각을 구성하고 수상을 선택한다. 다수당이 없을 경우 같은 이념과 같은 정치지향을 갖는 정당이 연합하여 연합정부를 결성할 수 있다 물론 의원내각제에도 문제점은 있다. 많은 사람들이 가장 큰 문제점으로 꼽는 빈번한 정권교체는 의원내각제를 실현하고 있는 나라들이 그렇듯 몇 가지 제한 방법으로 극복이 가능할 것이다. 그리고 영국의 왕과 같은 위치의 기관이 없는 상황에서 의회와 내각의 싸움에 중재할 곳이 없다는 걱정도 할 수 있으나 당장 양당제를 고집할 수가 없다는 점과 우리나라의 시민들의 정치적 성숙도를 고려하면 극복방안을 생각해보는 것도 시간낭비는 아니리라고 생각한다.

의원내각제를 하려면 바꾸어야할 점이 많다. 그 중 첫 번째가 양당제의 문제이다. 현재 우리 나라는 다당제를 인정하고 있다 의원내각제를 하려면 바꾸어야할 점이 많다. 그 중 첫 번째가 양당제의 문제이다. 현재 우리 나라는 다당제를 인정하고 있다. 그러나 안정된 의원내각제를 위해서는 양당제를 채택할 필요가 있다. 하지만 지금 당장 다당제를 양당제로 바꾼다면 분명 민주주의의 기본이념인 다원주의에 어긋난다며 국회의원님들께서 난리가 날 것이다. 그러나 다당제를 채택하고 있는 지금의 현 정부의 상황을 보면 여당과 야당은 하나씩이다. 많은 당들이 생겨나도 결국 자신들의 이득을 생각하여 행동하다보면 서로 연합을 하기 마련이다. 어떤 사람들은 양당제를 하면 두 지역을 대변하는 당으로 나누어져 지금보다 더 격한 싸움이 일어날 것이라고도 한다. 하지만, 지금 우리 사회는 시민들의 힘이 막강하다. 시민연대의 낙천운동이 얼마나 정치인들을 곤혹스럽게 했는지는 떠올려보면 분명히 알 것이다. 시민들이 더 이상은 지역감정싸움에 목숨거는 정치인들을 가만히 보고 있지 만은 않을것이다. 대통령제나 의원내각제나 그 기초가 민주주의 즉, 국민의 의사 위에 뒷받침되고 있다는 중대한 전제조건이 구비됨으로써 비로소 가능한 것이다. 그리고 과거의 독재적 대통령제를 벗어나 지금의 정치적 상황이 가능한 것은 아무래도 시민들의 민주주의 성숙도와 가장 큰 관련이 있다. 그만큼 시민들이 성숙했다는 말이다. 지역감정을 부추기는 의원을 가장 먼저 낙천 시키겠다는 협박(?)을 할만큼 말이다. 이런 시민들을 믿고 경제가 어려울 때마다 박정희 전 대통령를 떠올리며 향수에 빠져있는 사람들을 바꿔보는 건 어떨까? 대통령제의 가장 큰 문제인 독재화를 리더쉽이라고 하는 생각을 바꿔보는 게 좋지 않을까? 대통령제가 이만큼 실현되고 있는 지금 의원내각제를 통한 책임 정치를 실현해보는 것도 어느정도 가능하지 않을까라고 생각해본다.

참 고 문 헌 권영성, 헌법학원론, 법문사, 2006 정만희, 헌법과 통치구조, 법문사, 2003 ● 권영성, 헌법학원론, 법문사, 2006 정만희, 헌법과 통치구조, 법문사, 2003 김철수, 헌법개설, 박영사, 2003 김철수, 헌법학신론, 박영사, 2002 백상건, 정치학 강의 박영사 2003 김운태, 정치학 원론 박영사 2003 이강혁, 한국외대 법과대학 교수 , 논문 『政府形態에 관한 연구; 議員內閣制를 中心으로』 www.dbpia.com 장석권, 토지공법연구 제3집, 1996. 9 논문 『英國議員內閣制의 특징』 www.dbpia.com 배찬복, 정치외교학과 교수, 사회과학논총 제17집, 2001. 8 논문 『大統領中心制에 관한 연구 』www.dbpia.com 임종훈, 국회사무처 의사국장 법학박사, 憲法學硏究 第4卷 第2號, 1998. 10 학술 저널 『美國大統領制의 現實과 展望』www.dbpia.com

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